Борба за власт в ЕС

Аделина Марини, October 19, 2017

В Европейския съюз се готви смяна на властовия център. И това никак не е добра новина за Съюза, тъй като предвещава трансформацията му в нещо много различно от това, което е в момента - общност, в която наднационалният и националният интерес са балансирани, така че да се запази единството и най-вече равенството. Ако се осъществи планът на председателя на Европейския съвет Доналд Туск (Полша, ЕНП), този баланс ще бъде нарушен, от което ще пострадат по-малките страни-членки, но и всички граждани, тъй като прозрачността, която и сега е повод за критики, ще намалее значително. Една от точките в дневния ред на октомврийската среща на върха на ЕС е обсъждане на програмата на лидерите за следващите две години, както и промяна на методите на работа. Това, което г-н Туск предлага на лидерите е Европейският съвет да вземе нещата в свои ръце.

Какво представлява Европейският съвет?

Това е институцията, която събира лидерите на страните-членки и през годините еволюира значително. Европейският съвет не беше част от първоначалната конструкция на европейската общност. В началото започва като неформално събиране на лидерите, но голямата икономическа криза през 70-те години на миналия век ги подтиква да се заемат лично с решаването на най-належащите проблеми. Нуждата на президенти и премиери да се срещат редовно доведе и до институционализирането на тези срещи. Това стана на срещата на върха в Париж през декември 1974-та година, когато Европейският съвет се превръща от неформален формат за срещи в политически орган.

През годините неговата важност постоянно нараства, като най-голяма власт органът получава с Лисабонския договор, който влезе в сила през 2009-та година. Именно с този договор Европейският съвет се превърна в пълноценна институция със собствен председател. От заседанията му отпаднаха като присъствие министрите и постоянните представители. Преди Лисабон ръководството на Европейския съвет беше в ръцете на ротационните председателства, но това се оказа неефективно, тъй като всяко председателство се опитваше да прокарва свои приоритети и общата посока се изгубваше. Европейският съвет няма официална законодателна роля, но през годините на тежката финансова криза и последвалата я дългова криза в еврозоната органът започна все повече да се занимава с ежедневните задачи на ЕС, отнемайки от властта на органа, в който се взимат решенията по текущи законодателни предложения - Съвета на министрите.

В момента законодателният процес тече от Европейската комисия към Съвета на министрите, но минава през Европейския съвет за одобрение. Комисията излиза с предложение, често под формата най-напред на съобщение, което Европейският съвет одобрява, а след това Комисията го превръща в законодателно предложение, което изпраща за обсъждане в Съвета и Европейския парламент, който много често има съзаконодателни функции, а понякога е необходимо само да бъде консултиран. След като приключат дискусиите в Съвета и след получаване на одобрението на Европейския парламент, предложението се превръща в закон. Решенията в Съвета се взимат обикновено с единодушие, но има възможност да се гласува и с квалифицирано мнозинство. По този начин се заобикалят блокадите, както стана с квотите за разпределение на бежанци.

Във все повече случаи Европейският съвет взима нещата в свои ръце, като например одобряването на спасителните програми на Гърция и останалите държави, които преминаха през спасяване. Иначе основната функция на Европейския съвет е да дава насоки за бъдещето. Именно лидерите са тези, които дават съгласие да се предприеме нова интеграционна крачка, както беше случаят с банковия съюз в по-ново време. Миграционната криза, както и сблъсъка с евроскептицизма изправи Съюза пред нова дилема - как да продължи напред. В Братислава всички се врекоха повторно в европейския проект, но някои искат да се интегрират повече, докато други желаят връзките да са по-хлабави, така че националните държави да запазят повече от своя суверенитет. Това води до блокиране на следващите стъпки.

На 25 март, по повод 60-тата годишнина от подписването на римските договори, беше приета декларация, която на практика полага основите на многоскоростна Европа. Досега въпросът беше как точно ще стане това.

Какво предлага Доналд Туск?

Председателят на Европейския съвет смята, че в момента има разминаване между заявяваното единство и динамиката, с която се работи по изграждането на ЕС. Затова, той предлага ускоряване на работата по някои законодателни решения, които има опасност да зациклят в Съвета на министрите с години, а примери за такова зацикляне има много. Най-актуалният e създаването на офис на европейския прокурор, който преседя в Съвета четири години, докато накрая се стигна до използването на един от инструментите за многоскоростна Европа - процедурата на засилено сътрудничество. Тази процедура позволява на минимален брой държави (9) да поемат по свой път, ако сред останалите няма съгласие. В този случай обаче не се наложи намесата на Европейския съвет, освен да одобри искането за преминаване към процедура на засилено сътрудничество.

След проведените многобройни консултации с лидерите на страните-членки Туск е установил, че има готовност да се ускори работата, за да се преодолее "усещането за безсилие, където политическите интереси или бюрократичната инерция стоят на пътя на постигането на резултати". За да се постигне това, той предлага и най-чувствителните теми да се слагат на масата и ако е необходимо, да се провеждат повече срещи. Досега практиката беше най-конфликтните теми да се избягват, за да се поддържа имиджа на единство, особено предвид нуждата от него в преговорите по напускането на Великобритания. А токсичните теми не са никак малко. Освен миграционната криза и най-вече споделянето на бремето между всички по равно, пред ЕС стои голямата реформа на еврозоната, която ще започне през декември, но е сигурно, че някои страни-членки, особено от централна Европа, ще се опитат да я блокират.

В писмото-покана [на английски език] до лидерите Доналд Туск казва, че друга причина да предлага Европейския съвет да вземе нещата в свои ръце е конфликта на интереси сред лидерите и техните правителства, когато става дума за съдържанието по същество или за решимостта да се преодолее блокадата. Той предлага да се сложи край на дългото писане на проектозаключения, което често опира само до промяната на тази или онази думичка. Той предлага всички конфликтни теми да бъдат организирани в бележки за решения, в които ще са изложени ясно различията и мащаба на конфликта и това ще е отправната точка на политическите разговори.

Ако първите разговори не успеят, тогава ще се вземе решение дали да се прави втори опит или ще се премине директно на втора интеграционна скорост, а именно процедурата за засилено сътрудничество.

Защо?

Изложените от Доналд Туск причини са само част от мотивацията зад това предложение. Има още няколко проблема - коалиционни правителства и опортюнистични държави. Много често в Съвета зациклят законодателни проекти, заради лични интереси на един или друг министър. Понякога повод за зацикляне са неразбирателства в коалиционни правителства, което води до блокади от страна на министър от несъгласна партия в Съвета. Този проблем може да се изостри значително при формирането на коалиционно правителство в Германия, преговорите по което вече започнаха със Свободните демократи, либералите и зелените. Всяка от тези партии обаче има свои виждания по определени теми и макар да е възможно да направят отстъпки, няма да е по всички. Съветът ще бъде подходящо място да провеждат собствената си партийна линия. Коалиционни сътресения биха могли да дойдат и от Австрия, където също евроскептици и крайно десни партии спечелиха изборите този месец и се очаква коалиционно правителство.

Проблемът с опортюнистичните правителства е също много голям, особено от страна на Полша, която буквално води война срещу единството в ЕС. Страната успя да блокира няколко пъти взимането на решения в Съвета и в Европейския съвет. В Съвета поляците, заедно с унгарците отказаха да участват в законодателството, което урежда имуществените спорове между трансгранични двойки, включително гей-бракове и съжителства. Будапеща и Варшава отказаха да участват и в европейската прокуратура. На ниво Европейски съвет полската премиерка Беата Шидло блокира заключенията на Европейския съвет в знак на протест срещу преизбирането на Доналд Туск за втори мандат. Особено показателно беше и заявлението от Варшава, че подкрепя присъединяването на Турция към ЕС два дена преди началото на срещата на върха, по време на която ще бъдат обсъдени отношенията с Турция. В ЕС вече открито се говори за прекратяване на преговорите с Турция.

Има и още една причина, която стои зад решението на Доналд Туск - конфликтът му с председателя на Европейската комисия Жан-Клод Юнкер (Люксембург, ЕНП), който двамата дълго време прикриваха, но отскоро започва все повече да излиза на повърхността. По-рано тази година г-н Юнкер се пошегува на пресконференция по време на Европейския съвет, че всъщност от самото начало е искал поста на Туск. Той трудно влезе в обувките на шеф на бюрократична институция като Комисията и затова обяви, че ще я направи политическа и до голяма степен успя. Това обаче доведе до съревнование между двете институции. Кулминацията дойде, когато Жан-Клод Юнкер обяви в обръщението си за състоянието на ЕС, че иска постовете на ЕК и на Европейския съвет да се слеят.

Заедно с идеите си за бъдещето на Европа, Юнкер публикува и програма за работа. С документите, които г-н Туск публикува необичайно късно (във вторник вечерта), той изглежда отвръща на удара. Освен идеята си за изземване на управлението от ръцете на Съвета, Туск публикува и собствена програма [на английски език], която се различава от тази на Юнкер.

Риск за равновесието в ЕС

Предложението на Туск може на пръв поглед да изглежда безобидно, тъй като заявената цел е да се свърши повече работа и да се използва натрупаната енергия за промяна, но то крие рискове за баланса на силите в ЕС. Съветът гарантира равноправността на всички страни-членки, без значение дали са малки или големи, дали са влиятелни или не са. В Съвета всеки глас има определена тежест, която е така изчислена, че да предпази по-големите държави да налагат позицията си над по-малките. В Европейския съвет няма такава система за гласуване и там значение има реалната тежест на държавите и техните лидери.

Съществува риск и за прозрачността. Съветът работи много по-прозрачно, като се публикуват документи от подготовката, понякога заседанията са публични и се излъчват пряко в интернет, обявява се и кой как е гласувал. Работата на Съвета се координира от председателството, което при засилена роля на Европейския съвет ще бъде съвсем маргинализирано. Тази тревога вече се споделя от дипломати, които изразиха притеснение и как ще се подготвят документите за одобрение - дали това ще се прави само от шерпите, които са изцяло политически фигури или отново ще минават през Корепер 1 и 2. Корепер 1 е форматът, в който заседават заместник-шефовете на постоянните мисии на страните-членки. Той се занимава с подготовката на работата на Съветите по земеделие и рибарство, конкурентоспособност, образование, социална политика и здравеопазване, транспорт и енергетика.

В Корепер 2 заседават постоянните представители на страните-членки. Те подготвят работата на Съветите по икономически и финансови въпроси (ЕКОФИН), по външни работи, общи въпроси, правосъдие и вътрешни работи. И двата формата заседават всяка седмица. Повдига се и въпросът как и от кого ще се подготвят така наречените бележки за решения.

Лидерската програма на Туск предвижда през декември да се състои среща на върха на еврозоната, когато ще се одобри календара за взимането на решения за задълбочаване на интеграцията в еврозоната и за довършването на банковия съюз. Амбицията на Туск е през юни 2018-та година да бъдат взети конкретните решения за реформа на еврозоната. Срещата на Европейския съвет на 14-15 декември ще се заеме с пускането на сътрудничеството в отбраната на вода (PESCO) и ще се направи цялостен преглед на отделните инициативи в сферата на отбраната, по които се работи.

Февруарската среща на върха ще се концентрира върху институционални въпроси, като например състава на Европейския парламент и договарянето за първи път на транснационална листа, която да се ползва още за следващите европейски избори през 2019-та година. Планът е през юни да се вземе окончателното решение за европейските избори и транснационалната листа. Февруарската неформална среща ще обсъди и следващия многогодишен бюджет. През март Туск предлага да се вземат важни решения по търговските споразумения с трети страни и засилването на единния пазар. В календара му е включена и срещата на върха на ЕС със Западните Балкани (17 май), която ще се състои в София.

В програмата за юни е заложена и амбиция да се постигне окончателно споразумение по миграционната криза както във външен, така и във вътрешен план. Това вероятно ще е Денят, когато ще се сложи край на този постоянен източник на разделение в ЕС. Програмата обхваща две години - 2018-та и 2019-та, когато на вниманието на лидерите ще се поставят основно спорни и мащабни въпроси. От нея се вижда, че ще се увеличи броят на неформалните срещи на върха, които завършват без заключения, тоест няма да знаем какво точно е договорено.

Реакцията на лидерите е положителна. Полската премиерка Беата Шидло каза преди началото на срещата в четвъртък, че за Полша най-важното условие е всичко да се обсъжда в Брюксел по време на срещите на върха, а не в малки групи. "Надявам се, че председателят Туск ще гарантира, че важните въпроси ще се обсъждат по време на срещата, че всички присъстващи страни ще участват равнопоставено в процеса". Най-важните проблеми за Полша в ЕС са миграцията и проекта за газопровод "Северен поток 2". Тя иска тези два проблема да бъдат решени най-напред. "Това са условията ми от името на полското правителство", добави г-жа Шидло.

Хърватският премиер Андрей Пленкович не вижда рискове с предложението на Доналд Туск Европейският съвет да вземе нещата в свои ръце. "Точно обратното. [...] Смисълът е този формат за бъдещето на Европа, за евентуални тежки интеграции да остане общ. Това е ключът. Туск е в известен смисъл пазител на формата, както Комисията е пазител на договорите, за да не се изплъзне дискусията за бъдещето на Съюза в някакъв тесен кръг държави, за който другите няма дори да знаят къде се провежда", обясни г-н Пленкович. Имат се предвид честите срещи, особено между Франция и Германия, когато се вземат решения за бъдещето, които след това се предлагат на останалите лидери за одобрение. Но страните от Вишеградската четворка също редовно се събират преди срещи на върха да координират позициите си. Други групирания също са се случвали.

Българският премиер Бойко Борисов заяви, че и сега Европейският съвет взима решения. Той не видя нищо специално в това предложение. Европейският парламент обаче иска да бъде централното място за обсъждане на бъдещето на Европа. Председателят Антонио Таяни (ЕНП, Италия) съобщи, че е взето решение да се проведе серия от дебати в пленарната зала за бъдещето на Европа, за които ще бъдат канени и лидерите на страните-членки, както и водещи европейски фигури. По отношение на лидерската програма той отбеляза единствено плановете за европейските избори и по-специално процедурата за номиниране на кандидати за шеф на ЕК. "Сигурен съм, че вашата цел е да направите тази процедура норма", каза той.

Октомврийската среща на върха 2017 - Европейският съвет поема руля