За и против общ бюджет на еврозоната

Аделина Марини, January 17, 2013

Една от причините много анализатори, политици и стратези да смятат, че срещата на върха на лидерите на ЕС през декември е била разочароваща, е, че тя се отказа от амбицията. А едно от най-амбициозните предложения, което фигурираше в проектите за бъдещето на ЕС и еврозоната в частност, на Четиримата президенти (на Европейския съвет, на ЕЦБ, на ЕК и на Еврогрупата) и отделно на Жозе Мануел Барозу, беше за създаването на общ бюджет на еврозоната, наричан в проектодокументите фискален капацитет за абсорбиране на шокове. Идеята в доклада на Четиримата президенти, представен от Херман Ван Ромпой седмица преди декемврийския Европейски съвет миналата година, е доста по-обрана и съответно по-реалистична от идеите на Жозе Мануел Барозу в неговия проект, представен в края на ноември.

В доклада се предвиждаше работата по фискалния капацитет да започне от 2014 г. и да функционира като бюджет или фонд, който да абсорбира специфични национални шокове чрез система от застраховки. Капацитетът може да се използва например в случаи на прекомерна безработица, каквато е в момента ситуацията в ЕС. Уви, лидерите прецениха на 13 декември, че на този етап няма нужда да се обсъжда подобна идея. Но тъй като корените на проблемите в еврозоната и неспособността на настоящата й архитектура да ги реши ще продължат да създават нуждата от механизми, подобни на фискалния капацитет, затова ще бъде малко прибързано тази идея да бъде напълно изхвърлена. И не малко аналитични центрове разсъждават изключително задълбочено по нея. Ще се спра на два от най-популярните в Европа - икономическият мозъчен тръст Bruegel и Центърът за изследване на европейската политика (CEPS).

Bruegel: без общ бюджет на еврозоната не може

Анализът [на английски език] на Bruegel е изключително задълбочен и е с автор Гунтрам Волф, заместник директор на мозъчния тръст. Г-н Волф е работил в Европейската комисия върху макроикономиката на еврозоната, бил е икономист в Дойче банк и съветник в Международния валутен фонд. Той използва за основа, както и много други експерти в тази област, сравненията с федералната система в САЩ. Той отчита, че Европейският съюз е различен в много отношения, като посочва, че като за начало има изключително малък бюджет по отношение на размера на икономиката на Съюза (малко над 1% от брутния национален доход). Посочва обаче, че в повечето случаи федералните бюджети се използват за стабилизация, което е и нуждата в случая с Икономическия и валутен съюз (ИВС). Според емпирични изследвания, повече от 40% от икономическите сътресения се абсорбират от капиталовите пазари, около 25 на сто от кредитните пазари, а само 10-20 процента от федералния бюджет.

Една от основните цели на идеите за общ бюджет на еврозоната е да се разчупи омагьосания кръг между банките и данъкоплатците - цел, заложена в заключенията на лидерите на ЕС от 29 юни 2012 г., от която обаче засега се забелязва отстъпление и е положен само първият стълб на тази цел - общият банков надзор. Гунтрам Волф посочва обаче, че правителственият дълг не е единствения двигател на лихвите върху суверенните облигации. Външният дълг като цяло има много по-голяма сила от това, защото цялостната задлъжнялост на икономиката има много по-голямо значение за способността на правителствата да използват фискалната политика като средство за абсорбиране на сътресения с голям магнитуд, тъй като неустойчивият частен дълг често се превръща в суверенен дълг. Създаването на банков съюз в ЕС може да отпуши кредитния канал и така да доведе до стабилизация.

Първоначалната идея на Маастрихтския договор, с който се създава единната валута на ЕС, е фискална стабилизация да бъде постигана единствено на национално ниво. Тогава се е приемало, че правителствата ще са способни да заемат от пазара, за да успокояват националните сътресения. Федерална трансферна система не е била предвиждана, така че не е било изобщо обсъждано поделянето на фискален риск, припомня анализаторът. Смятало се е, че кредитният пазар ще работи и ще осигури достатъчно ниво на подялба на риска. Заложен е и лимит от 3% за бюджетен дефицит, тъй като се е смятало, че това ще бъде достатъчен автоматичен стабилизатор, за да може да се посрещат възможни шокове.

Проблемът обаче е, че кредитните пазари често се оттеглят от онези райони, които имат огромен външен дълг, а именно тези региони са застрашени най-много от дълбоки рецесии в резултат на сериозно парично оттегляне. Опитите за корекции на вътрешно (национално) ниво обикновено водят до увеличаване на задлъжнялостта на цялата икономика, както показва опитът в еврозоната. По принцип регионалните правителства (в конкретния случай се визират правителствата на страните-членки) не са способни да предоставят ефективен фискален отговор на големи и дълбоки рецесии, заради нежеланието на инвеститорите да финансират външен дълг. Така националната фискална политика става напълно нефункционираща. По дефиниция, припомня авторът, паричната политика не може да се справя с дълбоки рецесии, които са чисто регионални.

В анализа си Гунтрам Волф се спира и на още един интересен елемент от развитието на кризата в еврозоната, а именно ситуация, при която има сътресение едновременно във всички регионални икономики на "федерацията", с което се борят регионалните (националните) правителства. Усилието е обречено на провал, основно защото страните-членки ограничават максимално участието си, разчитайки, че съседите им ще откликнат с повече. Това може да се предотврати чрез силни механизми за координация. Икономистът е убеден, че регионалната фискална политика е с по-слабо въздействие от централно предоставени стимули.

С други думи, един паричен съюз като еврозоната се нуждае от общ бюджет, за да може да предоставя временен, но значителен трансфер на ресурси в случай на големи регионални сътресения към най-засегнатите райони; за да има инструмент за противодействие на жестоки рецесии в еврозоната като цяло, когато паричната политика не е толкова силна, а фискалната политика е по-подходяща; и за да предоставя публични услуги за зоната като цяло.

Гунтрам Волф разглежда няколко варианта за предоставяне на помощ през функция за абсорбиране на шокове като посочва обаче и рисковете. Така например подкрепата за страните, засегнати от свързани с асиметричния бизнес цикъл сътресения, трябва да се използва за стимулиране на структурните промени. Обикновено помощта се проточва или спира коригирането на шоковете. Затова е важно да се изисква отпусканите средства да бъдат в замяна на промени, което се и прави със страните, на които се отпускат помощи сега през спасителните фондове на еврозоната.

Г-н Волф смята, че това ще бъде голямо предизвикателство като посочва за пример продължаващата зависимост на някои райони от подкрепа в съществуващи федерации като Италия, Германия, Белгия и други. Гърция получи огромни трансфери от ЕС, откакто е член на съюза от 1981 г., но структурните реформи не бяха осъществени изцяло и това доведе до загуба на конкурентоспособност и до дефицити по текущата сметка, което от своя страна доведе до кулминацията на гръцката криза през април 2010 г. Така че, за да се приложи структурна корекция, е важно да се осигури тясна връзка между бюджета на еврозоната и структурните реформи.

Един тип сътресения, за които общият бюджет на еврозоната може да бъде използван, е за застраховки при безработица, както е посочено и в доклада на Четиримата президенти. Това обаче носи големи рискове, според Гунтрам Волф. По принцип, обяснява той, системите за застраховка при безработица нямат особено голямо значение в макроикономически план за абсорбиране на регионални шокове. Освен това създаването на общоевропейска система за застраховка при безработица ще бъде непосилна задача, основно заради мащабните различия между институциите на пазара на труда на страните-членки. Те се различават значително по отношение на регулацията на пазара на труда и институциите, което ще има сериозни последици върху продължителността и типа безработица. Обща схема би могла да мотивира страните-членки да нагодят пазара на труда си така, че да се възползват максимално от общите ресурси.

Друг тип шокове е бизнес-цикъла. Става дума да се допълни Пакта за стабилност и растеж, който в момента се върти около бюджетния баланс, със система за финансова подкрепа, базирана на бизнес-цикъла. Страните, чиято производителност е значително под потенциала си, да могат да излизат на дефицит с подкрепата на общите ресурси. По принцип ЕК би могла да се заеме със задачата да определя потенциала на производителността и съответно размера на помощта при ясни правила. Недостатък на тази идея е, както в случая с процедурата по свръхдефицит, че потенциалната производителност е концепция, която е привлекателна на теория, но твърде спорна на практика. Обвързването на плащанията за страните с ненаблюдаема променлива е най-малкото също толкова спорно, колкото и определяне на фискалната консолидация на същата основа. Освен това ще бъде трудно за контролиране по какъв начин се харчат трансферите.

Третият елемент, който разглежда Гунтрам Волф, е често обсъждан в контекста на кризата в еврозоната. Става дума за огромните различия (спредове) в лихвените равнища по държавните облигации между страните-членки. Проблем, за който говори и австрийският канцлер по време на дебати в Европарламента наскоро. Общият бюджет на еврозоната би могъл да се използва за компенсиране на огромните отклонения в лихвените равнища. Така например може да се обмисли вариант за автоматични плащания на 50% от спреда спрямо средната лихва. Така например страна с лихва от 6 процента, при средно ниво от 3 процента, ще получи 1.5%*60% или 0.9% от БВП под формата на трансфер. Страните, чиито лихвени равнища са под средното, ще внасят в системата като по този начин ще си намалят печалбите от това, че са "сигурно убежище".

Така директно ще се подходи към проблема на страните, които биват изхвърлени от пазара при големи сътресения. Същевременно обаче трябва да се запази силен натискът върху консолидирането на публичните финанси и намаляването на дълга. Недостатъкът в този случай е, че може да се стигне до постоянни трансфери, което е записано като изключено в доклада на Ван Ромпой. Освен това се повдига и въпроса дали политиката трябва да започне да определя лихвените нива, вместо пазарът да бъде оставен да работи свободно. Анализаторът привежда в подкрепа на подхода това, което Европейската централна банка вече прави чрез програмата си за изкупуване (директни парични транзакции OMT). На практика същото може да се прави през общия бюджет, тъй като това ще намали печалбите, на които в момента се радва използваната за мерна единица германска облигация.

Извън чисто теоретичните въпроси за това какво трябва да представлява общият бюджет и какви проблеми да решава стои и по-простият и прагматичен въпрос - колко голям да бъде бюджетът. На този въпрос Гунтрам Волф отговаря като посочва, че стабилизацията на регионални сътресения ще изисква около 1 процент от брутния вътрешен продукт на еврозоната. Ако към това се добави още 1 процент приходи, общата сума би трябвало да е повече от достатъчна, за да осигури стабилизацията и да гарантира необходимото кредитиране в случай на голяма банкова криза. С други думи бюджет от около 2% от БВП ще бъде достатъчен.

Заключението на икономиста е, че създаването на европейски фискален капацитет е изключително важно за еврозоната, като Волф дори смята, че той не бива да остане затворен за останалите страни, които трябва и им предстои да се присъединят към единната валута. Според него, страните, които са вързани са еврото (като България например) и онези, които се намират в механизма на подготовка за членство (ERM II) е повече от желателно да участват. Функционирането на ИВС може да се подобри значително чрез по-амбициозен европейски фискален съюз, който да се състои от строги правила за набиране на средства на национално ниво, централно определян дефицит за еврозоната като цяло и взимани на централно ниво решения за разпределението на дефицита в рамките на еврозоната. Това ще позволи и създаването на федерален евродълг, е мнението на Гунтрам Волф.

Фалшивото обещание за бюджет на еврозоната

Така е озаглавен краткият коментар [на английски език] на Даниел Грос. Той е директор на Центъра за изследване на европейската политика и е икономист. Също е работил като съветник в Международния валутен фонд и е бил икономически съветник и в Европейската комисия. Той отхвърля позоваването на американския федерален модел при обсъждането на подялбата на риска в еврозоната като посочва, че това е подвеждащо. В САЩ застраховката за безработица например се организира на щатско ниво. Федералното правителство се намесва само в случаи на голяма общонационална рецесия и предоставя известни допълнителни помощи за дългосрочно заетите. Тази подкрепа обаче се отпуска така или иначе за всички щати, така че не може да се направи извод доколко върши работа за най-засегнатите.

Даниел Грос се позовава на Испания, за да обясни къде всъщност се корени проблема, когато става дума за безработица. Нивото на незаетост в Испания вече приближава 30 на сто, което по принцип е достатъчно добро основание за създаването на някаква форма на шоков абсорбатор. Испанската безработица обаче, обяснява икономистът, винаги е била относително по-висока спрямо средното за еврозоната и е регистрирала спад до едноцифрени нива само веднъж в резултат на строителния балон. Всякаква обща схема на безработицата в еврозоната ще създаде риска от финансирането на дългосрочна безработица, създадена от нереформирани национални институции, които през десетилетията се доказаха абсолютно неподатливи на реформи.

Анализаторът посочва обаче, че има пример, който може да бъде взет от САЩ. Според него една от причините защо глобалната финансова криза не е довела до регионални банкови кризи в САЩ е, че американският "банков съюз" предоставя реални гаранции срещу местни финансови сътресения. Така например местният имотен балон в щата Невада е бил толкова тежък, колкото в Испания или Ирландия. Но в Невада, която е съизмерима с Ирландия, загубите на местната банкова система са били абсорбирани до голяма степен от институциите на американския "банков съюз" - по-специално Федералната корпорация за защита на влоговете и федералните агенции за ипотечно рефинансиране Фани Мей и Фреди Мак. Смята се, че за Невада подкрепата е била в размер на 10-20% от нейния "национален" доход, което изцяло се вписва в усилието на Ирландия. Даниел Грос твърди, че Ирландия е щяла да бъде в много по-добра форма, ако беше получила подобен трансфер.

Заключението на г-н Грос е просто, както той сам го определя: дългосрочната стабилност на еврото зависи много повече от плановете за завършване на банковия съюз, отколкото от създаването на някакъв нов бюджет на еврозоната. Проблемът обаче е, че дори това губи амбиция, ако се съди по нагласите в Европа в момента, но най-ясно ще си проличи на 21 януари, когато ще бъде първото заседание на Еврогрупата, по време на което въпросът с един от основните елементи на банковия съюз - да се позволи на Европейския спасителен механизъм (ЕСМ) да рекапитализира директно банки - ще бъде обсъден за първи път през тази година.

Дълговата криза в еврозоната