Ще изпусне ли ЕС поредната възможност за голяма реформа на еврозоната?

Аделина Марини, January 31, 2018

През 2017-та година за първи път от пет години се отвори рядка възможност за надграждане на еврозоната. С избора на Еманюел Макрон, напускането на Великобритания и добрите икономически и фискални условия се създаде онази реформаторска атмосфера от 2012-та година, когато се взе решение да се гради банковия съюз. Дори много повече - за първи път се създадоха условия за толкова голямо задълбочаване на интеграцията в зоната на еврото без натиска на пазарите или на търсенето на спасение от дълбока криза. Европейската комисия посочи нуждата от продължаване на строежа още през пролетта на миналата година, но президентските избори във Франция катализираха процеса и създаде наистина рядка атмосфера на мечтаене за бъдещето. Изборите в Германия през септември обаче поляха високите очаквания със студен душ.

Бъдещето на еврозоната трябваше да бъде обсъдено на есенната срещата на върха на ЕС в Брюксел, но г-жа Меркел помоли за отсрочка, тъй като коалиционните преговори удариха на камък. Под натиска на Комисията беше създаден нов импулс преди зимната среща на върха през декември, който на пръв поглед даде слаб резултат, но всъщност последвалите събития показват, че успехът е значително по-голям. Причина за това са добрите новини от Берлин, където всеки момент предстои сформирането на стабилна силно проевропейска коалиция. Все още е рано за радост обаче, тъй като в Италия на 4 март ще се проведат парламентарни избори, като в състезанието участват твърде много евроскептични сили. Това може отново да отложи реформата за по-далечно светло бъдеще.

Какво има да се довършва в еврозоната?

Най-непосредствените проблеми са изграждането на третия стълб на банковия съюз - единната схема за застраховане на влоговете (EDIS); превръщането на постоянния спасителен фонд на еврозоната - Европейски стабилизационен механизъм (ЕСМ) - в пълноценен Европейски валутен фонд, който да е и част от европейското законодателство; създаването на парична подпора на Единния фонд за банково преструктуриране (SRF). Тези неща са необходими, за да може банковият съюз и еврозоната да бъдат окомплектовани изцяло в случай на нова криза.

Европейската комисия поиска и още неща, като създаването на европейски министър на икономиката и финансите, интегриране на фискалния пакт в европейското законодателство, създаване на нови бюджетни инструменти за стабилна еврозона, нови инструменти за подпомагане на подготовката на желаещите да приемат еврото страни.

Туск срещу Юнкер

По същия начин, както и по темата за миграцията, еврозоната изправи председателя на Европейския съвет Доналд Туск (Полша, ЕНП) срещу шефа на Комисията Жан-Клод Юнкер (Люксембург, ЕНП). Двамата имат различно виждане за това как трябва да се развият събитията. На 6 декември Европейската комисия представи дългоочаквания си цялостен пакет за надграждане на еврозоната, който съдържа вече познати идеи. Целта беше да се систематизират всички дискусии досега - от докладите на председателите (първо четиримата, а после петимата) през различните национални нонпейпъри и бели книги на институциите.

Първото предложение в пакета на ЕК е за създаването на Европейски валутен фонд като част от европейската правна рамка. Защо последното е важно? Идеята на Комисията е фондът да се създаде на базата на Европейския стабилизационен механизъм. Проблемът е обаче, че ЕСМ не е част от европейското законодателство. Той беше създаден чрез междуправителствен договор през 2012-та година в пика на дълговата криза в еврозоната, тъй като точно в този момент нямаше никакво желание за промени в устройствените договори, каквито се налагат, за да се създаде механизма. Освен това, такива промени носеха голям риск да направят кризата още по-дълбока. Затова се взе решение да се направи междуправителствено споразумение, което изискваше минимални корекции в устройствените договори на Съюза. Такива корекции могат да минат и без референдуми в страните, в които това е задължително.

През годините ЕСМ се доказа като много успешно средство за запазване на финансовата стабилност в еврозоната. Ролята му първоначално беше да осигурява финансиране за страните, за които достъпът до световните финансови пазари вече беше затворен или пък цената за задлъжняване беше прекалено висока. ЕСМ предлагаше облигации на пазарите и след това предаваше парите на нуждаещите се, основно Гърция под формата на кредити с изключително ниски лихви. С други думи ЕСМ служеше като прокси между изправените пред фалит държави и пазарите. ЕСМ ползваше и пари от страните-членки на еврозоната. Затова и беше естествено механизмът да се развие и като един от главните участници в спасителните програми.

ЕК смята, че ЕСМ е най-естествената основа за бъдещия европейски валутен фонд, чиято функция ще бъде да проектира спасителните програми и да следи за тяхното изпълнение. За да може процесът да бъде прозрачен и да се гарантира отчетност, ЕК настоява ЕВФ да бъде включен в европейското законодателство под формата на регламент. Друга роля на ЕВФ ще бъде да осигури парична подкрепа за Единния фонд за банково преструктуриране, който е важна част от банковия съюз.

Помните ли фискалния пакт?

Второто предложение в пакета на ЕК от 6 декември е включването на фискалния пакт в европейското законодателство. Това беше друга голяма реформа от началото на кризата на фискалните правила, така наречения Пакт за стабилност и растеж. Това беше първият голям случай, когато нововъзпалилия се евроскептицизъм на Великобритания блокира голяма реформа в ЕС. През 2011-та година правителството на Дейвид Камерън наложи вето върху реформата, с която се искаше затягане на фискалната политика и засилване на икономическата координация, така че да се сложи край на "преливането" на проблеми от болната глава на здравата в един все по-интегриран съюз.

Британското вето доведе до сключването на междуправителствено споразумение. С фискалния пакт се пое ангажимент разпоредбите му да бъдат включени в европейското законодателство до пет години, които изтекоха миналата година. Фискалният пакт изискваше от страните-участнички (25) да направят обет за спазване на строга фискална дисциплина на високо правно ниво - конституция или друг върховен закон, чиято промяна ще изисква доста усилия. През февруари миналата година ЕК публикува доклад [на английски език] на изпълнението, който отчита, че всички държави-участнички са приложили разпоредбите, макар и с различна сила.

Въпреки това обаче, вкарването на пакта в европейското законодателство се оказва доста спорна тема. През октомври миналата година в Европейския парламент се състоя дебат по темата, който показа, че разговорът за фискалните правила се връща на кота нула. Според евроскептичните групи фискалният пакт ще отвори вратата за загуба на суверенитет. Лидер на това мнение в дебата беше авторът на проекта за резолюция срещу включването на фискалния пакт в европейското законодателство Марко Вали - евродепутат от евроскептичното движение на италианския комик Бепе Грило движение "Пет звезди". "Ако правителствата потвърдят фискалния пакт, това означава, че през следващите 25 години националният дълг ще трябва да спадне от 130% на 60%, което означава средновековен подход към пенсиите и правата на труда. Това е перверзна система за изнудване", каза той.

Неговото мнение не е за пренебрегване предвид съвсем реалната възможност "Пет звезди" да участва в бъдещото правителство на Италия от тази пролет. Дариуш Розати (ЕНП, Полша) също разкритикува фискалния пакт, но за това, че не се спазва. "Конкретните мерки, предприети за спазване на фискалния пакт варират от страна до страна с различни степени на ангажираност и ефективност. В резултат бюджетната ситуация в някои страни-членки не се е подобрила, въпреки като цяло по-добрата макроикономическа среда и по-силния растеж", каза той. Лудьек Нидермайер (ЕНП, Чехия) не се съгласи.

Според него новите правила вече дават резултати. От 2014-та година насам спада съотношението дълг-БВП, както и бюджетните дефицити. "ЕС расте, безработицата спадна и заетостта е най-високата досега. Хората може да кажат, че това беше твърде много затягане на коланите. Аз бих казал, че това беше отговорност. Харчене на пари, които хората нямат не е добра политика, понякога е грешка, а понякога е дори престъпление. Ако подкрепим идеята за въвеждане на фискалния пакт в законодателството на ЕС ние ще надградим над постигнатите резултати и няма да ги пропилеем", каза още чешкият депутат.

Мария Жоао Родригес (СиД, Португалия) постави друг много важен въпрос. Тя припомни, че във фискалния пакт беше поет ангажимент шефът на ЕП да бъде канен, когато се свиква среща на върха на еврозоната. "Най-вече трябва да направим необходимото, така че ЕП да играе централна роля в целия процес - от обсъждането на реформите на еврозоната през фискалната позиция и когато обсъждаме препоръките за еврозоната", каза тя като припомни и ангажимента да се признае ролята на националните парламенти.

Р. Даниел Келемен, преподавател по политически науки в университета "Рутгерс" в Ню Брунсуик и Теренс Тео, кандидат-доктор по политически науки от същия университет са на мнение, че всъщност фискалният пакт е изграден на грешна основа. Той е повлиян от американските балансирани бюджетни правила и от даването на права на европейските и национални съдилища да налагат бюджетните ограничения. Двамата са направили задълбочено проучване на американския опит и са установили, че почти няма случай, в който балансираните бюджетни правила да са били налагани в съда.

Това, което прави фискалните правила ефективни е тяхната яснота. Фискалният пакт изисква спазване на структурно балансирани бюджети, като допуска известни отклонения при извънредни обстоятелства. Само че изобщо не е ясно какво точно означават тези обстоятелства. Това прави правилата неясни, смятат учените. ЕК предлага фискалният пакт да бъде включен в европейското законодателство под формата на директива, но не в неговата цялост, тъй като това е единствената правна възможност, предвидена в Договора. Комисията смята, че интеграцията на пакта ще доведе до опростяване на правната рамка.

Нови бюджетни инструменти

Пакетът на ЕК съдържа и един под-пакет от мерки, които са насочени към разширяване на еврозоната, а оттам и нейното допълнително стабилизиране. Предлага се инструмент за подкрепа на структурни реформи, който ще подпомага държави, нуждаещи се от структурни реформи. Друг инструмент в подпакета е средство за целенасочено икономическо сближаване на държавите, които искат да приемат общата валута. Третият инструмент в пакета е вече споменатата финансова подкрепа за банковия съюз и стабилизиращата функция, която е нещо като зачатък на бюджет за еврозоната, но е насочена към запазване на нивото на инвестиции в случай на големи асиметрични шокове, каквито някои страни преживяха по време на дълговата криза.

Европейски министър на икономиката и финансите

Това е една от идеите, заложени в докладите на председателите - и първия, и втория. С предложението си ЕК облича идеята в конкретни функции. Министърът трябва да е по подобие на върховния представител на ЕС за външната политика и сигурността едновременно заместник-председател на ЕК и шеф на Еврогрупата. Неговите задачи ще бъдат да координира и следи фискалните политики на страните-членки и доколко те са в рамките на фискалните правила; ще оценява фискалната позиция на еврозоната и ще балансира между фискалните интереси на столиците и на еврозоната като цяло. Предвижда се той или тя да надзирава работата на Европейския валутен фонд.

В своя документ ЕК предлага и пътна карта, според която е възможно до средата на годината да бъдат приети нужните правни актове за довършване на банковия съюз; да се постигне споразумение по общата финансова подпора на единния фонд за банково преструктуриране; приемане на финансовите инструменти за реформи. До края на 2018-та година ЕК смята, че е възможно да се приеме предложението за европейската схема за гарантиране на влоговете, за която ще стане дума по-подробно по-долу. До средата на 2019-та година се предвижда приемане на предложението за създаване на ЕВФ; вплитането на фискалния пакт в законодателството; създаване на единно представителство на еврозоната в МВФ; постигнане на общо виждане за ролята на финансовия министър; приключване на разговорите по бюджет на еврозоната; довършване на капиталовия пазар.

Хладен душ за Комисията

Възобновената амбиция на ЕК беше озаптена от председателя на Европейския съвет, който преди началото на декемврийския Европейски съвет публикува свое виждане [на английски език] за това как да се развие надграждането на еврозоната в бъдеще, съобразно с това, което може реално да бъде постигнато. Според него най-големите рискове в момента са геополитическото напрежение, нарастването на протекционизма, евентуалното забавяне на китайската икономика, увеличения риск от проблеми на финансовите пазари, заради резките корекции на обменните курсове. Той пише още, че макар като цяло да има съгласие между страните-членки за основната цел, конфликтът произтича от това кое кога да бъде направено.

Затова той насочи дискусията на срещата само към онези предложения, по които работата е значително напреднала и по които съгласието е възможно. Така в програмата на срещата той постави само три теми: създаване на обща финансова подпора за SRF; доразвитие на ЕСМ и евентуалното му превръщане в ЕВФ; довършване на банковия съюз. Създаването на бюджет за еврозоната и министър на финансите, според него, са теми, по които няма сближаване на позициите и затова отпадат от дискусиите.

Разговорите на 15 декември не бяха толкова разгорещени, както по темата за миграцията, но от изявленията на лидерите след нея става ясно, че различията по отношение на амбицията са сериозни. През декември все по-ясно се видя доброто функциониране на френско-германския мотор. Германската канцлерка Ангела Меркел каза, че най-важното за изграждането на истински икономически и паричен съюз е увеличаване на конкурентоспособността, инвестиции в научна и развойна дейност, цифровизация. Еманюел Макрон смята, че най-напред трябва да се проведе политическа и стратегическа дискусия за това какво еврозоната иска да се направи в рамките на следващите 5 до 10 години и през юни да бъде одобрена пътна карта. Двамата са се договорили до март да стиковат позициите си, тъй като тогава ще е следващата среща на върха на еврозоната, отново отворена за участие и на неевространи.

Ирландският премиер Лео Варадкар беше също доста активен по темата, като заяви, че моментът е много добър за задълбочаване и подсилване на еврозоната. От ключово значение е изграждането на капиталовия съюз, "тъй като искаме хората да могат да си правят застраховки в друга страна, да взимат заеми и ипотеки от друга страна. Това ще бъде добре за потребителите навсякъде и ще натисне повече индустрията да предлага по-добри цени за хората в цяла Европа", каза той.

Банковия съюз

Важна част от надграждането на еврозоната беше създаването на банковия съюз. Първите два стълба от него - общия банков надзор на системно важни банки и единния механизъм за банково преструктуриране - бяха създадени сравнително бързо. Това, което остана е третият стълб - европейската схема за застраховане на депозитите. Преди две години ЕК направи предложение за създаване на тази схема, но до момента няма грам напредък. Причината е в дълбокото идеологическо разделение. Една част от страните-членки, начело с Германия, настояват преди да се премине към тази доста значитена интеграционна крачка да се реши проблема с рисковете в банковия сектор, така нареченото намаляване на рисковете. Друга част от държавите (основно южните) искат намаляването на рисковете да върви паралелно със споделянето на риска, каквото тази схема всъщност е.

За паралелна работа по двата фундамента на схемата призовават още ЕК и Европейската централна банка. За да отпуши работата по това много тежко досие, ЕК представи през октомври миналата година документ [на английски език], в който предлага постъпателен подход. В случай на фалит на банка първо националните схеми за гарантиране на депозитите да изчерпат наличностите си преди намесата на общата схема. В първата година (2019-та година) схемата ще покрива до 30% от недостига на ликвидност в националните схеми, през втората година (2020) - 60% и 90% в третата година (2021). Останалото ще се покрива от националните схеми с ресурси, които не са прехвърлени на европейската схема в фазата на събиране на пари.

Големия пробив

От сблъсъка на приоритети между ЕК и Европейския съвет човек може да остане с впечатлението, че амбицията е значително орязана. Всъщност не е точно така. Да, засега няма апетит да се обсъждат нови институционални идеи като министър на финансите, но за сметка на това има много сериозен пробив по отношение на банковия съюз. Темата за бъдещето на еврозоната беше в дневния ред на първата Еврогрупа за годината, а също и на първото заседание на финансовите министри (ЕКОФИН) под председателството на България. На тази среща германският министър на финансите Петер Алтмайер обяви сериозен завой в германската позиция досега.

Той обяви довършването на банковия съюз за най-важното досие в момента и даде сигнал, че Германия вече е склонна да приеме комбиниране на намаляването на риска със споделянето на риска. "Прекарахме много време в обсъждане кое да бъде първо, но трябва да го направим сега. И тук съм напълно съгласен с Пиер Карло [италианския министър на финансите], че трябва да установим къде се намираме и какво е постигнато до момента, и съм съгласен, че е постигнато много повече, отколкото се чува в обществения дебат", каза той и покани Комисията да изготви документ, в който да се изложи какво е направено по отношение на намаляване на риска.

За постигнатото подробно говори заместник-гуверньора на ЕЦБ Витор Констансио. Той отчете, че капиталът на банките от първи ред вече е 14%, а беше 8%. На второ място е постигнато значително намаление на задлъжнялостта на частния сектор през последните години. Един от най-големите наследени проблеми от кризата е количеството на необслужваните кредити. Те са спаднали от 8% от общия кредит на 5.5%. Витор Констансио каза още, че е много трудно да се околичестви намаляването на риска, но препоръча да се определят нови цели. По-късно пред журналисти заместник-председателят на ЕК, отговарящ за еврото Валдис Домбровскис (Латвия, ЕНП) уточни, че делът на необслужваните кредити в ЕС е намален с една трета, което съответства на 300 милиарда евро. В средата на 2017-та година съотношението им беше 4.6%. Значителен е напредъкът в Италия, Испания, Португалия и Словения.

Промяна в позицията имаше и от страна на Франция, чийто финансов министър Бруно Льо Мер акцентира върху нуждата от намаляване на риска. Нещо повече, той предупреди, че трябва да се внимава и със суверенния дълг. Петер Алтмайер беше изключително подробен и изказването му определено беше символ на края на ерата "Волфганг Шойбле" в ЕКОФИН и Еврогрупата. Той заяви, че намаляването на риска не може да стане за 2-3 седмици. Компромисът, предложен от Германия, със сигурност ще отключи работата по банковия съюз и той може да бъде довършен в зададения от институциите срок.

В грешка сте за риска

Едно от най-интересните изказвания по време на обсъждането в ЕКОФИН беше на гръцкия финансов министър Евклид Цакалотос. Той говори от позицията на министър на държава, която извървя дълъг път в своето спасение от кризата и която послужи като катализатор за реформа на еврозоната. С типичния му леко теоретичен подход, представен с изключителния му английски акцент, Евклид Цакалотос обясни, че концепцията "първо намаляване на риска и едва след това споделянето му" е грешна. "Споделянето на риска не е нещо, което правиш, ако си в криза. Риска се споделя, за да се предотврати криза и затова подкрепям онези, които мислят, че двете неща трябва да вървят ръка за ръка". По-нататък Цакалотос продължи, че проблемът с икономиките в криза е, че е много трудно да се отдели ставащото в реалната икономика от суверенния риск и от финансовия риск.

"Тези неща са интегрирани и онези, които призовават за фискален капацитет имат много по-добро разбиране, според мен, за това как функционират паричните съюзи. Просто не можеш да изолираш определена страна във финансова криза и да не засегнеш икономическите условия на реалната икономика", каза още той. Гръцкият финансов министър оспори и тезата за моралния риск при общ бюджет. Това е на практика застраховка и би било глупаво да предпочетеш да не дадеш 5 милиона за застраховка и да изгубиш след това 15 милиона, каза г-н Цакалотос.

По отношение на ЕСМ германският финансов министър не вижда противоречие между него и общностното законодателство, но остави дискусията отворена като загатна, че е отворен за компромис и по тази точка. Финландия обаче беше категорично против интегрирането на ЕСМ в европейското законодателство, тъй като смята, че това ще направи цялата структура много по-сложна и тромава. Финландия предпочита ЕСМ да си остане междуправителствена институция.

Срещата на финансовите министри на 23 януари маркира и една от фронтовите линии в борбата по следващата многогодишна финансова рамка. По време на дискусията Полша заяви, че е съгласна с всичко, но го обвърза със запазването на кохезионната политика на ЕС като основен инвестиционен инструмент в ЕС. Полша изрази притеснение и от това, че срещите на еврозоната се движат в междуправителствената сфера. Михали Варга, унгарският министър на националната икономика постави като условие за одобряването на направените предложения решенията да се взимат при еднакво третиране в преговорите. Той също така подчерта колко е важно запазването на кохезионната политика.

Това навежда на мисълта, че тези две все по-евроскептични и опортюнистични страни ще използват работата по надграждането на еврозоната като лост за извличане на облаги като запазването на размера на кохезионната политика. Това предвещава много неприятни преговори и още по-неприятен резултат. Двете държави по принцип приветстват новите предложения на ЕК за финансиране на реформите за подготовка за членство в еврозоната, но и двете не са заявили намерения за присъединяване в обозримо бъдеще.

В следващите 6 месеца, до един от крайните срокове по пътната карта на Доналд Туск министрите ще работят по намаляването на риска в банковия сектор, разработването на капиталовия пазар, борбата с агресивното данъчно планиране. Българският министър на финансите Владислав Горанов съобщи, че вече е възложено на работните групи да започват работа. По отношение на фискалния пакт е нужно още работа. ЕВФ засега остава в полето на Еврогрупата. Еврокомисарят по икономическите въпроси Пиер Московиси (Франция, СиД) призова да не се изхвърля нищо от предложенията и те да останат на масата и да се обсъждат. "Не можем да приемем, че тази точка за фискалната стабилизация няма да се обсъжда. Ще бъде грешка да избегнем обсъждането й и да оставим предложението на Комисията настрана. Логичният начин да процедираме е като се заемем първо по същество, а после обсъдим правната рамка", каза той.

Засега пътят пред надграждането на еврозоната стои открит. Въпросът е обаче дали той няма да се затвори след парламентарните избори в Италия на 4 март.

Декемврийският Европейски съвет 2017: Междуинституционални войни