euinside

EN | BG

• EN | BG
• Теми
• За Нас
• Проекти
• Авторски Права

В годишното си обръщение за състоянието на съюза тази година председателят на ЕК Жозе Мануел Барозу спомена върховенството на закона като една от все по-често застрашаваните европейски ценности. Той не за първи път посочва този проблем - в миналогодишното си обръщение той също каза, че това е едно от предизвикателствата пред ЕС, което би се решило с политически съюз. Засега обаче политически съюз не се вижда на хоризонта, затова във вероятно последното си обръщение пред евродепутатите г-н Барозу обяви, че ЕК ще излезе с конкретни предложения за създаването на единен механизъм за спазването на върховенството на закона от всички. В изказването му на 11 септември в Европарламента хърватски медии например разпознаха критики срещу Хърватия, която в момента е в конфликт със заместник-председателя на ЕК Вивиан Рединг, отговаряща за правосъдието и основните права, докато в България министърът на вътрешните работи Цветлин Йовчев заяви уверено, че България е правова държава и в нея има върховенство на закона, явно живеещи си в пълна хармония под погледа на Механизма за сътрудничество и проверка (МСП) в именно тази сфера.

Г-н Барозу не разкри подробности около предстоящото съобщение, нито пък стана ясно кога точно ще бъде представено то, но седмица по-рано това направи г-жа Рединг на специална конференция по темата, организирана от Центъра за изследване на европейската политика в Брюксел. Върховенството на закона, неговата интерпретация в отделните членки, уважението към него и проблемите с него са засегнати изключително подробно в речта [на английски език] на г-жа Рединг, затова ви предлагаме превод със съкращения:

Що е то върховенство на закона и защо е от такова значение за ЕС?

Върховенството на закона е гръбнака на съвременните демократични, плуралистични общества и констутиционни демокрации. Това е една от основните ценности, върху които е базиран ЕС, както припомнят член 2 на Договора за Европейския съюз (ДЕС) и Преамбюлът към Договора. Спазването на върховенството на закона в много случаи е предварително условие за защитата на всички останали основни ценности, изброени в чл. 2 на ДЕС и за поддържането на всички права и задължения, произтичащи от Договорите. Вярно е, че точното значение на върховенството на закона се различава в отделните страни-членки. Това, което английските конституционалисти наричат "върховенство на закона", се казва l'état de droit (правова държава) във Франция и Rechtsstaatsprinzip (принцип на правовата държава) в Германия.

Интересно е да се отбележи, че за френската и германската конституционна доктрина изглежда има силна връзка между върховенството на закона и държавата. Това води до някои терминологични затруднения, когато върховенството на закона се вкарва в правната система на ЕС. Може ли някой да приложи принцип, разработен за националните държави, в контекста на ЕС със своята своеобразност (sui generis) в институционалната система? Френската и германската версия на Договора отговарят на този важен въпрос положително. Затова намираме думи като Etat de droit и Rechtsstaatlichkeit във френската и германска версия на член 2 от ДЕС.

Това може да ни отведе до две наблюдения. Първо, когато става дума за върховенство на закона, Съюзът видимо иска да остане верен на принцип, който традиционно е запазен за националните държави. Второто наблюдение е, че принципът на върховенство на закона в контекста на Съюза очевидно е предназначен да се прилага не само към самия съюз, но и към отделните му части, самите страни-членки. Ето защо върховенството на закона съвсем правилно е също и предварително условие за членство в ЕС, един от известните копенхагенски критерии, както е подчертано в член 49 от ДЕС, който прави препратка към член 2.

Ако трябва да смеля някои от по-съществените характеристики на принципа на върховенството на закона, така както са общоприети в нашите страни-членки, ще кажа следното:

- Под върховенство на закона имаме предвид система, при която законите се прилагат и влизат в сила (не само буквата на закона), но също и духа на закона и основните права, които са първичната основа на всички закони.

- Върховенството на закона означава система, при която никой - нито правителството, нито длъжностно лице, нито доминираща компания - е над закона; това означава равенство пред закона.

- Върховенството на закона означава честен и справедлив процес.

- Означава гаранции, че със законите не може да се злоупотребява за чужди цели или да бъдат променяни с обратна сила.

- Върховенството на закона означава, че правосъдието се поддържа от независима съдебна система, действаща безпристрастно.

- В крайна сметка означава система, при която правосъдието не само се прави, но се и вижда как се прави, така че на системата да вярват всички граждани, че тя ще им донесе правосъдие.

В ЕС върховенството на закона не само се опазва централно от европейските институции и от Съда на ЕС. Задължение е и на всяка национална правна система да спазва договорите, да защитава правата, гарантирани от Договорите на ЕС. Това означава, че правилното функциониране на националните съдебни системи, независимостта на националните съдилища, тяхната ефективност и качество са съществени за подходящото функциониране на целия ЕС, поради което всички страни-членки трябва да бъдат притеснени, ако има недостатъци в независимостта, ефективността или качеството на съдебната система в друга страна-членка. В нашия съюз тези въпроси, свързани с върховенството на закона вече не са запазена територия за всяка страна-членка, а са от общ европейски интерес.

С договорите от Маастрихт, Амстердам, Ница и Лисабон значението на съгласието с върховенството на закона във всички страни-членки стана дори още по-голямо за съюза. Причината е въвеждането от Маахстрихтския договор на еволюираща обща политика в областта на правосъдието и вътрешните работи - сфера, която тогава се наричаше "трети стълб" на Съюза. Правилата на третия стълб и решенията доведоха до увеличаваща се интеграция на нашите европейски съдебни инструменти и системи. Днес решение по граждански или търговски въпроси на съд в Испания или Румъния трябва автоматично да се признае и да влезе в сила тук в Белгия без белгийски съд да може да поставя под въпрос решението на германски съд. А европейската заповед за арест срещу предполагаем престъпник, издадена в Германия или Франция, трябва да бъде изпълнена във Финландия или Хърватия, дори и ако това засяга граждани на тези страни.

Това са правилата на играта в Европа, договорени от всички страни-членки в договорите и в законите, и решенията, приети, съобразно с тези договори. Затова Договорът казва, че Европа не е само вътрешен пазар или икономически и паричен съюз, а той също така предлага на гражданите си европейска зона на свобода, сигурност и правосъдие.

Защо върховенството на закона е в стратегическата политика на ЕС днес?

Малко хора обръщат внимание на върховенството на закона в нормални времена, когато всичко функционира добре. Изпитанието за върховенството на закона винаги идва в моменти на криза. Затова е вероятно разбираемо, че паралелно с икономическата и финансовата криза, през която ЕС и страните-членки преминават от 2009-а година, се сблъскахме също и с няколко случая на криза на "върховенството на закона". Те включват особено кризата с ромите във Франция през лятото на 2010 г., когато правата на хората, принадлежащи към важно малцинство бяха изложени на риск; унгарската криза от края на 2011 г., когато бяхме най-притеснени за независимостта на съдебната система; и румънската криза с върховенството на закона през лятото на 2012 г., когато неуважението към решенията на Конституционния съд имаше опасност да подрине върховенството на закона.

Във всички тези случаи адвокати и съдии, неправителствени организации, външни министри, международни организации и особено Европейския парламент се обърнаха към ЕК с надеждата, че ще намерим изход от кризата. Във всички тези случаи ЕК се намеси след обмисляне и понякога интензивни вътрешни дискусии, понякога със силни думи, понякога с писма, а понякога с процедури за нарушение, базирани на политическата и правна власт на тази институция като пазител на Договорите. Добре знам, че не успяхме да удовлетворим всички с нашите действия, но и ролята на Комисията не е да задоволява всеки. Но на фона на ролята и дълга на ЕК, произтичащи от Договорите, мисля, че ЕК по-скоро беше успешна в справянето с тези често доста трудни и сложни случаи.

Законодателството за свободното придвижване беше променено във Франция и други страни-членки благодарение на нашата намеса и беше съобразено с европейското законодателство. Всички европейски институции и страни-членки договориха европейска рамка за национални стратегии за интеграция на ромите, което е важна крачка към подобряване на положението на ромите в Европа, въпреки че всички знаем, че има все още дълъг и предизвикателен път напред за много страни-членки в тази сфера, а ние не бива да омекваме в нашите действия и решимост.

След интензивна кореспонденция Унгария се съобрази с правните виждания на Комисията и възстанови хармонията на конституцията си с европейското право по отношение на точките, повдигнати от ЕК. Унгария уважи, както изисква върховенството на закона, решението на Съда от ноември миналата година, което потвърди виждането на Комисията, че очакваното задължително пенсиониране на 10% от унгарските съдии не е съобразено с европейското законодателство. Председателят Барозу и аз бяхме интензивно въвлечени в довеждането на тези въпроси до удовлетворителен завършек от правна гледна точка. Същото важи и за Румъния, където интервенцията на Комисията помогна за възстановяването на властта на Конституционния съд и за прекратяване на конституционния конфликт след много комуникация и обществени спорове.

Кои трябва да бъдат водещите принципи на бъдещия механизъм за върховенство на закона?

Нека още днес ви обясня няколкото принципа, които водят Комисията в работата й по бъдещия механизъм - принципи, които са базирани на натрупания опит и уроците, които научихме от кризите с върховенството на закона през последните години. Лично аз идентифицирах четири принципа, които споделих и с колежа на комисарите. Първият принцип е да се осигури легитимността на всякакъв бъдещ механизъм за върховенството на закона. Това е много трудно, тъй като задаването на сериозни въпроси за подходящото функциониране на върховенството на закона в една от нашите членки отива право в сърцето на националния суверенитет. Ако ЕК ще има по-силни правомощия да се намесва и критикува или дори да налага санкции за националния действия под предлога "нарушаване на върховенството на закона", ще се нуждаем от подсилена легитимност.

Ние имаме такава легитимност, когато започваме процедури за нарушение, тъй като страните-членки решиха да направят от Комисията независим пазител на Договорите, който те са подписали и ратифицирали. Но тази легитимност простира ли се и до правомощието да се намесим в по-широки въпроси като върховенството на закона? Ако заключения на Европейския съвет и резолюция на ЕП приемат с много широко мнозинство новия механизъм за върховенство на закона, това ще бъде според мен абсолютния минимум, който се изисква, за да продължим напред.

Вторият ми принцип е нуждата да привлечем необходимата експертиза в подкрепа на действията на Комисията в сферата на върховенството на закона. Мога само да подчертая отново и отново колко важно е това. Докато всички сме съгласни с принципа на върховенството на закона, всяка страна-членка си има собствени конституционни разпоредби, свои традиции и гаранции, че върховенството на закона се спазва. Необходимо е дълбоко сравнително познание на тези системи, за да можем да вземем решение за нещо, което е извън конституционните норми. Ние все още не сме Съединени европейски щати. За разлика от Съединените американски щати ЕК няма Министерство на правосъдието на 200 години, с повече от 116 000 служители и адвокати на щат с опита на извоювани много битки чрез законодателството за гражданските права. ЕК има млада и малка генерална дирекция "Правосъдие", само на четири години и с едва 250 служители, повечето от които изключително заети с прилагането на законодателната програма, заложена в Стокхолмската програма. ГД "Правосъдие" постигна огромен напредък в разработването на сравнителна експертиза, например по отношение на стабилните, ефективни и независими правни системи.

Резултатът от тази работа, свършена в тясно сътрудничество със Съвета на Европа, е класацията за правосъдие на ЕС, приета от ЕК по-рано тази година, която е първият инструмент за предоставяне на сравнителни данни за оценка на качеството, независимостта и ефективността на националните съдебни системи. Това може да се превърне в основата за по-всеобхватен инструмент в бъдеще. Комисията може също така да се обърне към националните съдебни и европейски мрежи, с които работи тясно за помощ в работата си; можем също да поискаме подкрепа от Агенцията за основните права, въпреки че тя в момента е с много ограничен мандат от европейския законодател, което намирам за жалко.

Третият ми принцип е, че при спазването на върховенството на закона се нуждаем от гаранции за равенство на страните-членки. Това е правен принцип, здраво вкоренен в член 4(2) от ДЕС. Част е от душата на ЕС. Това означава да се признае, че не може да има двойни стандарти. Ще ви дам пример: сигурно сте забелязали, че когато журналист е подложен на натиск в една от нашите източни страни-членки, външните министри на Германия, Великобритания, Франция, Швеция и Финландия много се възбуждат и искат Комисията да се намеси. Европейският парламент незабавно призовава за дебати в пленарната зала и предлага резолюция, осъждаща инцидента. Но до момента не сме получавали сигнал от нито един от тези външни министри или всички тези парламентаристи, когато г-н Миранда беше арестуван на летището в Лондон преди три седмици. Или когато The Guardian трябваше да унищожи определени доказателства по молба на британското правителство. Като в ЕК трябва да обръщаме внимание (когато сме призовани да действаме) да не паднем в капана на определени "анти-източни" предубеждения по време на някои от сегашните ни дискусии за върховенството на закона.

Четвъртият ми и последен водещ принцип е, че какъвто и да е механизмът за върховенството на закона, той трябва да предвижда специална роля и допълнителна работа по въпроса от страна на Съвета на Европа. Съветът на Европа е разработил свой собствен инструмент за наблюдение на върховенството на закона, особено чрез експертизата и ценната работа на Венецианската комисия. ЕК също е ползвала подкрепата и експертизата на Съвета на Европа по време на кризите в Унгария и Румъния, а също използвахме и приноса на експерти на Съвета на Европа в класацията на правосъдието. Имаме добри основания да продължим тясното си сътрудничество и в бъдеще.

Какво следва? Възможни решения

Виждам възможност да се разработи процес за ефективно реагиране на криза с върховенството на закона на ранен етап, подобно на започването на официални процедури по член 7. Текстът на този член предполага, че такъв процес е възможен, тъй като дава на ЕК правото да издава "аргументирано предложение" в началото на процедура по член 7. "Аргументирано предложение" напомня на "аргументираното мнение", което ЕК издава при нарушения на Договорите по член 258 от Договора за функционирането на ЕС (ДФЕС). При процедурите за нарушения преди много години избрахме практиката на аргументирано мнение с официално писмо-уведомление, нещо като формално първо предупреждение, чрез което изразяваме притесненията ни пред страна-членка и й даваме възможност да представи своите наблюдения. Вярвам, че можем да изберем подобен подход на процедурите по чл. 7 чрез изпращането на "официално уведомление" на страна-членка, където имаме основания да смятаме, че системна криза с върховенството на закона е в процес на развитие. Можем да изложим това по нов начин чрез ново съобщение на ЕК, което да бъде политически подкрепено от Европейския съвет и Европейския парламент.

Втора стъпка може да бъде създаването на силна основа за механизъм с доста по-големи последици, който може да включва по-подробно наблюдение и правомощия за санкции на ЕК чрез поправка в Договора. Такава голяма крачка в европейската интеграция ще трябва да бъде включена в по-широки обсъждания на бъдещото развитие на ЕС в политически съюз. Друга възможност може да бъде разширяването на ролята на Съда на ЕС. В момента Съдът може само да проверява дали процедурно са спазени правилата в чл. 7 на ДЕС. Може да се отиде по-далече като се създаде нова конкнретна процедура за налагане на принципа на върховенство на закона в член 2 от ДЕС срещу страна-членка чрез процедура за нарушение, повдигната от ЕК или друга страна-членка пред Съда. Може да се предвиди и поправка в Договора, която сваля много високите прагове за активиране на поне първата фаза на процедура по член 7. Това може да включва предоставянето на ЕК на конкретни правомощия за събиране на информация или конкретни правомощия за санкциониране на нарушения на върховенството на закона преди взимането на политически решения по член 7.

Много амбициозна промяна на Договора, която лично аз предпочитам за следващия кръг промени в Договора, може да бъде премахването на член 51 от Хартата за основните права, така че всички основни права да бъдат директно приложими в страните-членки, включително и правото на ефективен преглед на съдебната система (член 47) от хартата. Това може да отвори възможността Комисията да повдига процедури за нарушения на основните права от страните-членки, дори и ако те не прилагат европейското законодателство. Признавам, че това би било много голяма федерална стъпка. На САЩ им е отнело повече от сто години, докато започне прилагането от Върховния съд на първите десет поправки спрямо щатите.

Може би ще се нуждаем от две поправки, за да постигнем това, но вярвам, че трябва да бъдем поне толкова амбициозни по отношение на върховенството на закона и основните права, както по отношение на изграждането на новите механизми за финансова солидарност, общи фискални правила и банковия съюз. Защото докато банките и бюджетите са определено много важни за нашата икономика, Европа е много повече от банки и бюджети и ние трябва да бъдем много повече, ако искаме да спечелим не само портмонето, но и сърцата, и съзнанията на европейските граждани. Затова създаването на нов механизъм за върховенството на закона е толкова важно.