euinside

EN | BG

• EN | BG
• Теми
• За Нас
• Проекти
• Авторски Права

Нуждае ли се ЕС от промени и какви да бъдат те? Ново законодателство или промяна в поведението при прилагането на вече договореното? Това са въпроси, които започнаха отново да се задават в Съюза заради неравномерното икономическо възстановяване и недобрите икономически перспективи пред ЕС като цяло, както и пред отделни страни-членки. "Сега е моментът да преосмислим дълбоко икономическото управление, тъй като все още не сме излезли от голямата криза. Европа се нуждае не само от повече гъвкавост, но и от опресняване на своето управление, така че да може да се справя с бъдещи кризи", каза пред икономическата комисия на Европейския парламент италианският министър на финансите Пиер Карло Падоан, докато отчиташе постигнатото по време на шестмесечното италианско председателство над Съвета на ЕС. В момента в Съюза се обмислят промени в три посоки - пакетът от 6 и пакетът от 2; нов доклад за бъдещето на еврозоната; промяна в подхода по прилагането на съществуващото законодателство. 

Какво да правим със сикспака и тупака?

Това са два законодателни пакета, които въведоха през 2011-а и 2013-а година безпрецедентно задълбочаване на координацията между страните-членки по отношение на икономическата политика и бюджетното планиране. Пакетите, които станаха известни като пакет от 6 законодателни предложения и пакет от 2 предложения (на английски six-pack и two-pack), надградиха съществуващия Пакт за стабилност и растеж или така нареченото икономическо управление на ЕС. Първият пакет се отнася до всички страни-членки на ЕС. С него се хвърля светлина върху проблемите им и се въвежда обсъждането им на наднационално ниво. ЕК прави подробни анализи на икономическото състояние на всичките 28 и им дава конкретни препоръки за отстраняването на откритите дисбаланси, прекомерни дефицити или публични дългове. С пакета от 6 се въвеждат две основни категории - режим на превенция и режим на корекция. Въведе се и концепцията за отклонение от средносрочната бюджетна цел или отклонение от корекцията към нея. 

Когато сикспакът влезе в сила през декември 2011-а година, 23 от тогавашните 27 страни-членки бяха включени в процедура по свръхдефицит. Като ефект от кризата от 2008-а година (определена като дългова), на повечето страни-членки рязко набъбнаха бюджетните дефицити и публичните дългове. В края на август 2014-а година броят им спадна до 11 от 28. Това се отрази и на общия спад на бюджетните дефицити - от 4.5% от БВП през 2011 до 3% от БВП през 2014. Уви, по отношение на публичните дългове не само, че няма спад, а те дори нараснаха още. Двата пакета бяха приети рекордно бързо за познатите дотогава темпове на работа на ЕС, въпреки че това съвпадна с нарасналите функции на Европейския парламент и изискваше много повече дискусии и преговори. Усилието беше огромно и отне близо две години, но целта беше да се възстанови доверието в ЕС и еврозоната на фона на фалиращите като домино страни-членки, което застраши самото оцеляване на зоната на общата валута. 

Пакетът от 6 вече се превърна в традиционно упражнение, докато пакетът от две се прилага за втора година и е нещо, с което все още никой в ЕС не е свикнал. Нещо повече, периодът, в който това законодателство започна да се прилага, съвпадна с умора от кризата и всичко произтичащо от нея. Това е причината, заради която в края на миналата година се заговори за промени в двата пакета, но все още няма конкретни идеи за промени, освен че се настоява за разхлабване на коланите. Европейската комисия направи в края на 2014-а преглед [на английски език] на работата на двата пакета и заключи, че на този етап е твърде рано да се извадят заключения за ефективността на регламентите. Проблемът не е само в краткия период на действие, особено на тупака, но и в това, че те се прилагаха в период на тежка икономическа криза. Тоест, правилата все още не са изпробвани в нормална икономическа ситуация. Нещо повече, не е ясно и дали тези правила не са били пречка в някои случаи пред икономическото възстановяване. 

И въпреки че заключението на ЕК е, че на този етап е рано да се каже къде точно икономическото управление не работи добре, все пак в доклада бяха очертани някои проблеми. Най-големият е изпълнението на набелязаните от ЕК препоръки. Според доклад [на английски език] на икономическата комисия на Европарламента, страните-членки изпълняват само 10-15% от препоръките на ЕК. Това е много сериозен проблем и е най-големият извод, който може да се направи от работата на засиленото икономическо управление - никакви правила не могат да издържат натиска на вътрешната политика. Ключът за добрата работа на каквото и да е наднационално законодателство е то да бъде прието като национална цел и да се прилага с мисъл за общността, а не за ежедневната политика. Именно в това се проваля ЕС през последните години. Затова и провеждането на структурни реформи се превърна в тема номер едно на 2014-а година с основен говорител шефът на Европейската централна банка Марио Драги. 

Миналия понеделник пред икономическата комисия на Европарламента министър Падоан също подчерта, че извършването на структурни реформи е жизненоважно, като водеща роля трябва да имат националните парламенти. "Всеки път, когато се проектират национални политики в еврозоната, трябва да не забравяме, че има национално измерение и европейско измерение", каза той пред евродепутатите. Не е трудно да се види и доказателството за това, тъй като картата на неравномерното икономическо възстановяване се припокрива с картата на структурните реформи. Членките, които извършват или са извършили вече дълбоки реформи, са в икономически растеж, като в някои случаи този растеж е много динамичен. И обратното - страните, които буксуват и растежът им се движи в границите на статистическата грешка или пък са в дългогодишна рецесия, са като цяло и тези, които не провеждат реформи. Затова основната задача, според Падоан, е да се намери начин как националните реформи да "прелеят" в други страни, точно както се случи с кризата в началото - тя преливаше или заразяваше други държави в зависимост от нивото на икономическа свързаност помежду им.

И макар че в прегледа на ефективността на икономическото управление на ЕС се казва, че на този етап е много рано да се каже доколко ефективни са двата законодателни пакета, в годишния преглед [на английски език] на растежа за 2015-а година, който е част от засиленото икономическо управление на ЕС, ЕК е записала, че Европейският семестър трябва да се реформира, така че да се увеличи ефективността на координацията на икономическата политика на ниво ЕС чрез засилена отчетност и подобряване на "собствеността" на всички участници. Според опита на ЕК от работата с двата пакета, все още липсва "собственост" върху европейското законодателство на национално ниво. Точно това е причината нивото на изпълнение на конкретните национални препоръки да е толкова ниско. С други думи, трябва да се сложи край на "ние срещу Брюксел" и обратното. Това, което Брюксел казва, е всъщност това, което столиците си казват една на друга в Брюксел. Проблемът обаче е, че като последица на кризата домашната политика подяжда наднационалните усилия и ерозира Общността като такава, както euinside наскоро писа. Това ще бъде и най-голямото политическо и икономическо предизвикателство пред ЕС през 2015-а. 

Гъвкавостта на Ренци

И тъй като разговорът за това какво, как и кога трябва да се промени все още е в зародиш, ЕК предложи друго решение - вместо да се предприемат нови законодателни действия, да се използва максимално заложеното в съществуващите закони. Това е прословутата поправка "Ренци", за която италианският премиер Матео Ренци настояваше от първия ден, когато беше избран и когато страната му пое ротационното председателство на Съвета на ЕС на 1 юли миналата година. Неговото освовно искане е страните, които провеждат дълбоки структурни реформи, да получат по-благоприятно отношение при прилагането на фискалните правила. Нещо повече, ако тези страни правят инвестиции, те да не бъдат калкулирани в бюджетния дефицит и дълга.

Както обеща при избирането си, Комисията на Юнкер представи един стратегически документ [на английски език], който би следвало да послужи като стимул за страните-членки да изпълнят своята част от сделката - да прилагат на национално ниво това, което са договорили на наднационално. На 13 януари Комисията представи съобщение, което дава насоки за използването на съществуващите правила, без да ги променя. Така наречената "интерпретация на Пакта за стабилност и растеж" влиза в сила незабавно и съдържа в себе си много добри новини за онези, които са избрали реформаторския път. Има добри новини и за онези, които все още не се осмеляват да предприемат дълбоки реформи, но успехът им зависи от начина, по който на свой ред ще бъдат интерпретирани в засегнатите столици.

Много от изложените тълкувания в съобщението са вече повече или по-малко известни и са основно насочени към излизане от остерианството (политиката на затягане на коланите) и преминаване към инвестиции, но при стриктно придържане към фискалните правила. Добрата новина за г-н Ренци е, че вноските или гаранциите на страните-членки в бъдещия инвестиционен фонд, няма да се калкулират в бюджетния дефицит или дълга. Това означава, че няма да бъде активирана процедура по свръхдефицит, ако бюджетният дефицит прескочи тавана от 3% заради вноски към фонда. Същото се отнася и за публичния дълг. Подходът ще се използва и по отношение на националното съфинансиране на отделни проекти, включително и евентуални инвестиционни платформи. Това покрива всякакви иновативни финансови инструменти като заеми, дългови инструменти или ценни книжа.

Мащабни инвестиции, които се определят като съизмерими с големи структурни реформи също, при определени условия, може да се възприемат за временно отклонение от средносрочната цел. Това обаче се отнася само за държави, които са в превантивната част на Пакта за стабилност и растеж, тоест не подлежат на санкции. Комисията предлага гъвкавост и по отношение на "инвестиционната клауза" - страни, които правят публични инвестиции с положителен, пряк и удостоверим дългосрочен ефект върху растежа и публичните финанси да получат благосклонно отношение. Този принцип вече е прилаган през 2013-а година за България и през 2014-а за България, Румъния и Словакия. За да може страна-членка да се възползва от инвестиционната клауза обаче, тя трябва да е в рецесия или брутният й вътрешен продукт да е под потенциала си. Такъв случай е Хърватия, която вече 6 поредни години е в рецесия. 

Разходите за съфинансиране не бива да заменят националните инвестиции, така че да не спадне общото количество на публичните инвестиции. Инвестиционната клауза няма да се прилага безнаказано. Страните-членки ще трябва да я компенсират в рамките на 4 години за допуснатото отклонение. Инвестиционната клауза ще важи и за страни, чието отклонение от средносрочната цел се дължи на национално съфинансиране по проекти, финансирани от еврофондовете. Точно от това се оплакваше Хърватия в първата година от членството си в ЕС, а и след това. Тогава финансовият министър заяви, че дефицитът е набъбнал сериозно заради вноската към общия бюджет на ЕС и заради националното съфинансиране. 

Държавите, които провеждат сериозни структурни реформи, също могат да се отклоняват временно от средносрочните бюджетни цели, но срещу изпълнението на конкретни условия. Най-важното от тях е реформите да бъдат наистина сериозни и дълбоки. Такава е реформата на пенсионната система, например. Освен това реформите трябва да имат пряк дългосрочен положителен ефект върху икономическия растеж и публичните финанси. Това означава или спестяване на разходи в резултат на реформите, например в пенсионната система или здравеопазването, или увеличени приходи. Реформите трябва да са напълно завършени. За целта страните-членки трябва да предложат подробна програма за структурни реформи, която да съдържа конкретни срокове и очаквани резултати. Ако програмата не се изпълнява, тогава временното отклонение от средносрочната цел (то не може да надвишава 0.5% от БВП) ще бъде оттеглено. Освен това ЕК може да поиска спиране на еврофондовете за виновната страна-членка, а ако тя е от еврозоната може да й наложи глоба. 

На подобно изпитание са подложени в момента Франция, Италия и Белгия, които получиха отсрочка до март по тупака (за коригиране на бюджетните планове спрямо фискалните правила). Италия е в процес на дълбоки реформи и е много вероятно, че ЕК ще приложи цялата възможна гъвкавост на Пакта за стабилност и растеж спрямо нея. Доколко това ще се случи с Франция обаче е спорно, тъй като страната се намира в коригиращата част на Пакта, тоест тя е в процедура по свръхдефицит и възможностите за гъвкавост са твърде ограничени. Освен ако страната не реши да участва в инвестиционния фонд, но това няма да замени необходимостта от структурни реформи, най-голямата част от които са наложителни на пазара на труда, административните тежести, съдебната система. От интерпретацията е изпаднала идеята структурните реформи да са вече одобрени от парламента.

Като награда за страна, която провежда структурни реформи, е и възможността, ако тя е в процедура по свръхдефицит, то тя да бъде затворена. Това ще важи особено за случаи, когато е в ход пенсионна реформа, свързана например с въвеждането на няколко стълба на пенсионната система със задължителен напълно финансиран стълб. При такава ситуация ЕК ще изключи частично или изцяло разходите за пенсионната реформа от бюджетния дефицит. Тази ситуация повдига обратния въпрос - какво да се прави със страните, които правят обратното - премахват втория стълб или временно го прехвърлят към първия. euinside не получи отговор от ЕК до публикуването на този текст. Въпросът е важен, тъй като вече няколко страни приложиха този ход. Хърватия миналата година извърши прехвърляне на средства от втория пенсионен стълб, за да се опита да изпълни целта за намаляване на бюджетния дефицит. Унгария също направи подобно нещо преди няколко години, а в момента темата се обсъжда разгорещено и в България.  

Какво да бъде бъдещето на еврозоната?

Третата посока, в която предстои обсъждане на евентуални промени на икономическата политика, е за бъдещето на Икономическия и паричен съюз (еврозоната). По-конкретно става дума за нова или адаптирана визия за бъдещето. През юни 2012-а година, когато беше договорена втората вълна от големите промени (след сикспака), а именно създаването на банков съюз, беше възложена и задача на четиримата президенти (ЕК, Еврогрупата, Европейския съвет и ЕЦБ) да изготвят визия за бъдещето на еврозоната. Тогава бяха предложени две версии. Едната на четиримата президенти под водачеството на тогавашния шеф на Европейския съвет Херман Ван Ромпой и индивидуалната акция на бившия председател на ЕК Жозе Мануел Барозу. И двата се базират на три фази за развитието на зоната на общата валута, като в третата фаза и двата документа предвиждаха частични промени в устройствените договори на ЕС, но докладът, който Херман Ван Ромпой представи, е по-малко амбициозен от визията на Барозу. 

Третата фаза е най-проблематична, тъй като предвижда промени в устройствените договори на ЕС, за да се създаде отделен бюджет на еврозоната, с който да се "абсорбират шокове". Освен бюджет се предвижда също и централизирано взимане на решения по отношение на бюджетите на страните-членки и засилване на икономическата координация основно по отношение на данъчната политика и заетостта. Оттогава досега интеграционистките настроения в ЕС силно охладняха, поради което лидерите на страните-членки се отказват от визията на Барозу, Ромпой, Юнкер и Драги и натовариха сегашните шефове на евроинституциите да изготвят нов. Това трябваше да е тема на декемврийската среща на върха, но заради концепцията на новия шеф на Европейския съвет Доналд Туск за по-малко теми в дневния ред и по-кратки срещи, тази тема отпадна.

Тя обаче ще бъде основна по време на неформалната им среща през февруари в Брюксел. Конфигурацията, в която трябва да се напише нов доклад, е малко по-различна. В нея отново участват Жан-Клод Юнкер и Марио Драги, но първият вече в качеството си не на шеф на Еврогрупата, а на Европейската комисия. Новите лица са Доналд Туск (Европейския съвет) и Йерун Дайселблум (шеф на Съвета на министрите на финансите от еврозоната). Информацията около бъдещия документ е изключително оскъдна на този етап. До момента изцяло или частично са реализирани първите две фази от стария доклад на четиримата президенти. Това са завършване на реформата на икономическото управление (като към онзи момент оставаше само да се приеме пакетът от две и надзорния механизъм), което вече е факт. Втората фаза предвиждаше основно довършването на банковия съюз с изграждането на втория му стълб - единен механизъм за банково преструктуриране. Този процес завърши в края на миналата година. 

Как точно ще изглежда третата фаза е основния въпрос, тъй като всякакви по-дълбоки промени изискват промени в договорите. Традиционно в ЕС няма голямо желание за предоговаряне, тъй като това би отворило кутията на Пандора и то в момент, когато за Великобритания приоритет номер едно е да осигури дълбока реформа на ЕС до степен, че от това зависи дали Обединеното кралство ще остане в ЕС или не. Проблем е също и сегашната политическа ситуация в много от страните-членки, където популистки, националистични и евроскептични партии набират скорост, а в някои държави са дори и водещи политически сили. Евентуално отваряне на договорите може да доведе до практически разпад на ЕС като такъв. Ситуацията се усложнява допълнително и от проблемите с Гърция. 

Ако гъвкавостта победи

Предложената от ЕК миналата седмица гъвкавост може да се окаже спасението за ЕС, тъй като всякакви дългосрочни визии и реформа на договорите няма да решат основния проблем на ЕС - страните-членки да прилагат договореното от тях самите и на национално ниво. Това е и изводът от всички останали дискусии за промени - засиленото икономическо управление не може да работи само в едната посока (ЕК), нито пък каквито и да е промени в еврозоната могат да накарат страните-членки да работят в интерес не само на собствените си, но и на гражданите на партньорските страни.