Процесът на разширяване не е замразен, а е замръзнал

Аделина Марини, November 19, 2015

Около формирането на новата Европейска комисия постоянно се говореше, че се замразява процесът на разширяване. Причината е, че при избирането си председателят Жан-Клод Юнкер заяви, че до края на мандата на Комисията (2019-а година) ново разширяване на Съюза няма да има. Затова и вече няма комисар на разширяването, а на преговорите за разширяването. Това е австриецът Йоханес Хан (ЕНП), според когото нито една от страните-кандидатки няма да бъде готова за членство до 2019-а година заради твърде дълбоките промени, които се изискват от тях. Нито един от проблемите им не може да бъде решен в рамките на 5 години, смята г-н Хан. Това е така, защото процесът на разширяване всъщност отдавна е замръзнал. Ако погледнете докладите за напредъка на страните-кандидатки от последните 5 години ще видите, че те не се различават много един от друг. Всяка година едни и същи изводи.

Замръзването не е откъм брюкселския, а е откъм западнобалканския край на процеса, което обаче не освобождава Брюксел от отговорността му да поддържа огъня в тази все по-трудна връзка. През последните години ЕК опита няколко пъти да извади процеса от тресавището, но, уви, безуспешно. Първата значима промяна, която произтече от неприятната изненада, която донесе членството на България и Румъния, беше да се обърне реда на преговорите. Те вече започват с отварянето на най-трудните глави - 23 и 24, които покриват всъщност най-важната част от прехода от тоталитарна система към общество, чиито ценности са демокрация, върховенство на закона и човешки права - смяна на манталитета. Пионер на този подход е Черна гора и сега вече всички следващи държави започват преговорите си именно от тези глави. Новият подход така силно пусна корени, че ако преговорите не започнат от 23 и 24-а глава, се смята, че не са започнали.

След като ЕС прие през 2013-а година Хърватия в тежка икономическа рецесия, ЕК отново смени подхода като въведе Европейския семестър за страните-кандидатки. Вече се обръща много по-сериозно внимание и на медийната ситуация в кандидатките, но по този въпрос засега не може да се говори за смяна на подхода. Предишната Комисия направи опит да "размрази" ситуацията с трудните страни като Босна и Херцеговина, Македония и Турция, но за съжаление без особен успех. Бившият еврокомисар на разширяването Щефан Фюле (Чехия, Социалисти и демократи) въведе диалозите на високо равнище, които всъщност заместваха преговорния процес, разбира се с уговорката, че това не е заместване. Целта беше някак си да се заобиколи ветото, наложено върху преговорния процес на Македония и Турция, а в случая на Босна и Херцеговина политическите и етнически сили в страната да бъдат накарани да работят в интерес на европейската интеграция. Проблемът с този подход е, че той не беше възприет насериозно във въпросните страни, нито пък получи силна подкрепа от страните-членки на ЕС.

Нова ЕК, нов подход?

В опит да разсее очевидно лошия ПР-ефект, който имаше изказването на Юнкер за разширяването, ЕК обеща, че ще използва този период, за да подготви кандидатките за членство максимално добре. Това създаде очаквания за значителни промени в подхода. Затова и тазгодишните доклади и стратегията за разширяване бяха едно от най-очакваните събития в ЕС. Само че и това беше помрачено от зле отиграна ситуация. ЕК реши да отложи публикуването на докладите с един месец заради изборите в Турция като използва аргументи, които по-скоро приличаха на заяждане с медиите, отколкото на добре обмислена стратегия. На ежедневните въпроси на кореспонденти в Брюксел говорителите на ЕК отговаряха, че председателят Юнкер търси най-подходящия медиен момент.

След дълго чакане докладите бяха най-сетне представени първо във външната комисия на Европарламента, както беше направено и миналата година. Мнозина от евродепутатите се оплакаха обаче от твърде малкото време, което са имали за запознаване с десетките страници отчети. Те казаха, че са получили докладите едва предната вечер, а изслушването се състоя в 9 часа сутринта на 10 ноември. Много от изказалите се членове на комисията се възмутиха от причините за забавянето, като британският евродепутат Ричар Хауит (Социалисти и демократи) подчерта, че винаги някъде ще има избори.

На фона на напълно зациклилия процес, спънат допълнително и от геополитически усложнения, очакваше се, че стратегията ще предложи ако не отговори на най-големите предизвикателства, то поне някаква насока. Стратегията [на английски език] обаче предлага само козметични промени и нищо в дълбочина. Проблемът е не само в липсата на идеи от страна на Европейската комисия, а и в това, че управленските елити в страните-кандидатки нямат интерес от исканите от тях промени. Нещо повече, те имат медиен монопол върху общественото мнение, което пречи на Комисията да представи своята гледна точка към проблемите и тяхното решение.

ЕК вече няма да предлага стратегии за разширяването всяка година, както досега, а излезе със стратегия за целия си мандат. Този подход има два недостатъка. Първият е, че с представянето на ежегодни стратегии ЕК можеше винаги да смени акцента в зависимост от ситуацията. Така например миналата година основен фокус имаше върху реформата на публичната администрация, а преди това акцентът беше върху съдебната система и върховенството на закона. Вторият недостатък е, че на практика стратегия няма. Това, което ЕК предлага е припомняне на най-важните неща, от които няма да отстъпи - върховенство на закона, демокрация, политически, икономически и обществени промени, свобода на изразяването и останалите елементи от европейската ценностна и политическа система. В останалата част от документа се предлага анализ на ситуацията до момента като цяло, а след това и по страни.

За ЕС няма промяна във виждането, че политиката на разширяване е инвестиция в мира, сигурността и стабилността в Европа и че предлага повече икономически и търговски възможности. Не се предлага нищо обаче, за да се противостои на силното геополитическо напрежение, което за момент доведе до това отношенията с Русия да бъдат предварително условие за започване на преговори (специално за Сърбия). Напомня се и до болка познатия "трансформиращ ефект". Това обаче все по-малко има стойност, особено в днешно време, когато и ЕС, и неговото съседство, включително и страните от процеса на разширяване се сблъскват с тежки предизвикателства за мира, стабилността и просперитета. В стратегията се споменава бежанската криза, но не се отива отвъд това да се посочат трудностите, с които страните по западнобалканския маршрут се сблъскват. Не се предлага по-активно участие на тези страни в процесите на взимане на решения на ЕС, особено сега, когато все повече страни затварят една след друга границите си.

Трансформиращият ефект на разширяването вече е силно опетнен от опита с някои членки на Европейския съюз, които отбелязват завръщане към много от проблемите, които и кандидатките имат, особено по отношение на медийната среда и върховенството на закона. Тази година за първи път еврокомисарят Хан призна, че проблеми с медиите има и в самия ЕС. Той обаче не отиде достатъчно далече, за да назове страните, в които такива проблеми има и какво ЕК ще предприеме в тази посока, след като стана ясно, че Съветът няма никакво желание да се работи по единния механизъм за защита на върховенството на закона.

Както и предишни години, съдържанието на докладите за напредъка на кандидатките до голяма степен важи и за страни-членки на ЕС. Това поставя под съмнение доколко дългосрочен е трансформиращият ефект на разширяването. В стратегията на Комисията на Юнкер се напомня, че "разширяването може да бъде от полза на ЕС и на партньорските страни, само ако има истинска и устойчива реформа". Само че, не се предлага отговор на въпроса "Как?", а е очевидно, че досегашният модел не дава добри резултати, още по-малко устойчиви.

Новото в тазгодишните доклади е, че вече проблемите се назовават с конкретните им имена и се отправят съвсем специфични препоръки. Това, което липсва обаче е какво ще стане, ако не бъдат изпълнени тези препоръки. Отговорът, който се подразбира, че това води до липса на напредък по пътя към ЕС, не е достатъчен. Застоят в разширяването, както показва опитът, не е решение. Напротив, това е предпоставка за бъдещи проблеми, както показаха кризите в Босна и Херцеговина, Македония, Черна гора, а също и в Турция. Стратегията не дава отговор на въпроса как ще реши проблема със застоя. Нещо повече, не дава отговор и на още един изключително важен въпрос, поставен по време на представянето на докладите във външната комисия на 10-и ноември от зелената евродепутатка Ребека Хармс (Германия) - какво ще правим със скептицизма, който набира все по-голяма скорост в страните-кандидатки?

Цялостното впечатление от многогодишната стратегия на ЕК за разширяването е, че тя е твърде инертна и повърхностна. Не само не дава отговори на най-важните въпроси, а дори не ги задава. А съдържанието на отчетите за напредъка по страни показва, че напредък по до болка познатите проблеми или няма, или е твърде ограничен. Това противоречие е заложено в самия текст на стратегията: "Дългосрочната природа на предизвикателствата, пред които са изправени страните от разширяването, подчертава нуждата да се потвърди силния фокус върху принципа 'първо фундаментите' в процеса на разширяване. Напредък има, особено по отношение на въвеждането на законодателство и създаването на необходимите административни структури. Като цяло обаче, често липсва ефективно изпълнение".

Върховенството на закона си остава най-голямото предизвикателство. Не само че няма напредък, но в някои държави дори има сериозни заплахи за него, като например в Турция, но също и в Македония. Свободата на изразяване и медиите си остават проблематични и притеснителни. ЕК признава, че през 2014-а година е направена даже крачка назад. Демократичните институции си остават крехки, както и при предишното отчитане на напредъка. Публичните администрации са си все така политизирани и раздути, а парламентите изпълняват единствено обслужващи функции на авторитаризираните правителства.

Това, което ЕС трябва спешно да направи, ако не иска да удави в импотентност единствената си останала смислена обща политика, е рязко да смени подхода към тези страни като "изнесе" диалога с правителствата им извън националните граници. Организирането на изслушвания по фундаменталните проблеми на премиери и министри от страните от разширяването трябва да се превърне в честа практика в Европарламента, но и в Съвета. Тези изслушвания и срещи трябва да се излъчват пряко в интернет с всички неудобни въпроси, които силната медийна зависимост и липса на отчетност и прозрачност спестяват у дома. Това е единственият начин да бъде преодолян този порочен кръг - Брюксел публикува доклади на големи пресконференции, предавани пряко в интернет, но до обществеността в тези страни достигат изявленията само на управляващите, които ги обявяват за положителни.

В допълнение към това ЕК трябва да провежда представяния на докладите в самите кандидатки на най-високо ниво, в парламентите им, в ключови градове, сред гражданското общество, в университетите. ЕС трябва да присъства по-силно в тези страни. Страните-членки също трябва да бъдат по-активни. Инициативата за Босна и Херцеговина, Берлинският процес, процесът на нормализиране между Сърбия и Косово, а също и посредничеството в Македония показват, че тежестта на страните-членки е от ключово значение за осигуряването на напредък. Но най-важното е Съюзът да покаже, че може да се справя и със своите си, когато проявяват симптоми на завръщане към порочните практики. Така че, ЕС трябва да излезе с една по-цялостна стратегия, в която да зададе важните въпроси и да предложи отговори както за кандидатките, така и за членките. Само така може да върне доверието в политиката на разширяване.

Западни Балкани