Още една тухла в стената на банковия съюз

Аделина Марини, July 12, 2013

Още през декември беше ясно, че страните-членки и най-вече Германия не са особено петимни да задълбочават европейската интеграция при липсата на ясно изразен консенсус как трябва да се прилагат болезнените мерки. Постоянно повтарящата се история с Гърция, към която по всичко личи, че ще се присъедини и Португалия, създава усещането, че каквото и да се прави за оздравяване на европейската икономика, все повече приличаща на швейцарско сирене (вкусно, ама с много дупки), то ще бъде отблъсквано като много болезнено, без да се предлага алтернатива. В момента вижданията за бъдещето на еврозоната са разделени на две групи. Едната, в която се събират повечето северноевропейски страни и Великобритания, е на мнение, че задълбочаване на интеграцията е хубаво да има, но към нея трябва да се върви постепенно след пълномащабна подготовка. Втората група обхваща повечето южноевропейски страни и е водена от Комисията и Парламента. Те искат да не се губи повече никакво време и интеграцията да става на принципа - дайте сега да направим нещо, пък ако то не работи после ще го променим.

Общото между двете групи е, че им предстоят избори. Европейските избори, от които особено силно се вълнуват Европарламента и Комисията, ще бъдат през май догодина, а тази есен ще се състоят ключови избори в Германия.

Разделението между двете групи пролича особено силно и при представянето на втория много важен елемент от изграждането на банковия съюз, за който лидерите на ЕС се договориха през юни миналата година - единният механизъм за преструктуриране на банките (ЕМП), който върви в пакет с директива за възстановяване и оздравяване на кредитни институции и инвестиционни фирми. Този законодателен пакет допълва вече договорения единен надзорен механизъм за банките, по който също имаше много спорове и разделение, но беше сравнително бързо одобрен. Времевият хоризонт за приемането на пакета за преструктурирането на закъсали банки е края на сегашния европейски мандат - пролетта на следващата година. Като се има предвид, че предстоят два месеца лятна ваканция и избори в края на септември в Германия, спазването на този срок изглежда трудно.

Кой да взима решението за преобразуване на проблемни банки?

Това е въпросът, който предизвиква най-големите спорове около предложението, представено на 10 юли от еврокомисаря на вътрешния пазар Мишел Барние. То предвижда следната процедура за преструктуриране на кредитна институция:
- Европейската централна банка като надзорник сигнализира, когато банка в еврозоната или създадена в страна-членка, която участва в Банковия съюз е в тежки финансови затруднения и трябва да бъде преобразувана;
- Събира се Единният съвет за преобразуване, в който участват представители на ЕЦБ, ЕК и съответните национални власти, за да изготви преструктурирането;
- На базата на препоръката на съвета, Комисията взима решението дали и кога да постави дадена институция в режим на оздравяване;
- За изпълнението на оздравителната програма следи единния съвет;
- Единен фонд за банково преструктуриране ще бъде изграден под контрола на оздравителния съвет, който ще подкрепи финансово преструктурирането на закъсалата институция, за да се избегне участието на данъкоплатеца, което е в основата на създаването на Банковия съюз.

Германия възразява точно срещу това, че Комисията ще взима решението за започване на процедура по преобразуване, вместо то да се вземе от страните-членки. От Брюксел обаче смятат, че за разлика от една "проста мрежа от национални власти за преструктуриране", ЕМП със силен централен орган за взимане на решения и с помощта на единен фонд за преобразуване ще бъде от ключова полза за страните-членки, данъкоплатците, банките и финансовата и икономическата стабилност в целия ЕС. Аргументът на Комисията е, че силен централен орган ще гарантира, че решенията се взимат светкавично и ефективно като се избягват некоординирани действия, намаляват се негативните последици за финансовата стабилност и се ограничава нуждата от финансова помощ. Всеки път се цитира казуса "Кипър".

ЕК също така смята, че е по-подходяща да поеме тази роля от ЕЦБ, тъй като банката ще влезе в конфликт с надзорната си функция. Нещо, с което и шефът на Еврогрупата Йероен Дайселблум е съгласен, въпреки че като цяло е против да се даде такава власт на Комисията. Изпълнителният орган на ЕС се саморекламира като най-подходящ като посочва, че притежава необходимия опит, играла е тази роля достатъчно продължително време през финансовата криза. Освен това като пазител на договорите, Комисията е най-подходяща сред останалите европейски институции да гарантира, че окончателните решения ще бъдат изцяло в синхрон с принципите на функциониране на ЕС.

Най-силният аргумент на Германия срещу това е, че няма правно основание ЕК да получи тези правомощия. На това Комисията отново отговаря като припомня, че е пазител на договорите, от което трябва да се подразбира, че никой друг освен нея не ги познава по-добре. Комисарят на вътрешния пазар Барние посочи при представянето на пакета, че предложението е консултирано с правната служба на Комисията и влиза изцяло в обхвата на чл. 114 от Договора за функционирането на ЕС. Този член най-общо казано дава възможност на Комисията и Парламента да предприемат мерки, насочени към създаването и функционирането на единния пазар. Нещо повече, Брюксел смята, че съставът на единния съвет за преобразуване взима предвид интересите на всички страни-членки.

Директива или регламент за банково преструктуриране?

Любопитното е, че става дума за два отделни законодателни акта. Предложението на ЕК от 10 юли е за регламент, тоест директно влиза в националното законодателство, и директива, която трябва да се хармонизира с националното законодателство. ЕК твърди, че става дума за взаимно допълващи се законодателни предложения, но от съдържанието им става ясно, че това е поредната ос на конфликт. Работата по директивата все още е в изключително ранен стадий. На 27 юни министрите на финансите на ЕС се договориха [на английски език] за мандата за водене на преговори с Европейския парламент с амбицията законопроектът да бъде одобрен на първо четене преди края на годината. Директивата си поставя за цел да предостави на националните власти "общи правомощия и инструменти" за предотвратяване на банкови кризи и за оздравяване на финансови институции като се запазят основните банкови операции и се намали излагането на данъкоплатците към загуби.

Мерките, които Съветът иска да бъдат включени в преговорния мандат са продажба на бизнеса или на част от него; създаване на мостова институция (временно прехвърляне на "добрите" банкови активи на публично контролиран орган, както наскоро направи Словения); разделяне на активите; участие на акционерите (поемане на загуби по йерархичен ред. Последната опция беше изпитана за първи път в Кипър. Според вижданията на Екофин, влоговете на физическите лица и микро, малките и средните предприятия, както и гаранциите на Европейската инвестиционна банка ще бъдат с приоритет пред претенциите на обикновените незастраховани кредитори и вложители от големите корпорации. За покритите влогове до сто хиляди евро ще се застъпва схемата за гарантиране на влоговете, е мнението на министрите.

Тяхното виждане е страните-членки трябва да създадат свои национални фондове за преструктуриране, които да събират пари в продължение на десет години. Таванът на фонда трябва да бъде 0.8% от всички покрити влогове във всички институции, лицензирани в страната. За целта всяка институция ще внася вноски, определяни на база пасивите й. Ако някоя страна вече има такъв фонд (Полша например), то тя не е длъжна да създава нов, но е длъжна да гарантира, че наличностите във фонда ще отговарят на същата сума. Това виждане е в контраст с позицията на Комисията, която смята, че е необходимо да се създаде само един и то общ фонд за банково преобразуване, чийто размер да е равен на 1% от покритите влогове във всички банки в страните-членки, които участват в Банковия съюз. В абсолютни числа на база данни от 2011 г., става дума за 55 млрд. евро.

Комисията също предвижда в своето виждане фондът да се пълни 10 години, като срокът може да бъде увеличен и до 14 години като през това време признава, че може и да се налага да се опре до пари на данъкоплатците. В предложението си Брюксел посочва изрично, че Единният фонд за пребразуване ще замести националните решения. Това означава, че страните-членки, които вече имат национални фондове, ще имат свободата да решават как да използват парите в тях до влизането на законодателството в сила.

Комисията твърди, че директивата и регламента ще се допълват взаимно, но подчертава, че преговорите по директивата тепърва предстоят. Брюксел се застрахова, че не се опитва да изрази предпочитание към един от двата текста, а очаква различията да се изчистят в процеса на преговори и да бъдат отразени в окончателното споразумение по директивата. Това обаче не дава достатъчно яснота защо е необходим и регламентът, след като директивата е достатъчно подробна.

Без финансиране от МФР и от ЕМС

В своето предложение Комисията категорично отхвърля възможността разходите за работата на единния съвет за преобразуване да се финансира през общия европейски бюджет или от страните-членки. Парите за неговата издръжка ще се събират от банкови такси, които ще бъдат различни от вноските на кредитните институции във фонда за преструктуриране. Изключва се и възможността, въпреки че не толкова категорично, в схемата за преобразуване или оздравяване да се включи и постоянният спасителен фонд на еврозоната, който разполага с доста повече пари - 500 млрд. евро. По оценки на комисар Барние в издръжката на съвета ще бъдат включени около 300 души в първоначалната фаза. Той побърза да направи сравнение със сходна институция в САЩ, за която работят 1500 души.

Към момента реакциите на предложението на Комисията са изцяло с адрес Берлин. Европарламентът на този етап подкрепя каквото и да е стига да се приеме бързо, въпреки че през есента ще стане ясно каква ще бъде позицията на институцията. Не е изключено Страсбург да поиска да бъде участва с някаква форма на демократичен контрол върху новите институции. От името на най-голямата политическа група в Страсбург (ЕНП) Jean-Paul Gauzès (Франция) приветства предложението, като го нарече "смело". "ЕК продължава с дългата си работа по строежа на банков съюз. Това е много добро нещо", добави евродепутатът. Лидерът на групата на Социалистите и демократите Ханес Свобода (Австрия) също е на мнение, че новината е добра и посочи, че "рамка за преструктуриране с единен фонд за оздравяване за банките е един от шедьоврите на Банковия съюз".

Ги Верхофстад, шефът на групата на либералите (Белгия), призова Съвета да не губи време и да работи бързо за приемането на законодателния пакет. Той добави, че правните аргументи на Волфганг Шойбле (германският министър на финансите) не бива да се допуска да забавят бързото споразумение и прилагане на рамката. "Повече нямаме лукса да чакаме големи поправки на Договора. Трябва да застанем зад тези предложения сега, преди да ни удари още едно сриване на голяма банка", апелира бившият белгийски премиер.

От името на Зелените и Свободния европейски алианс Sven Giegold (Германия) посочи, че Германия все още не си е намерила съюзници в подкрепа на правния й аргумент. "Германското правителство излага общите усилия за изграждане на Европейски банков съюз на риск като използва фалшиви правни аргументи. Това е безотговорно, тъй като ефективното банково преструктуриране е съществена част от банковия съюз, който пък е жизненоважен инструмент за справяне с европейската криза. Всякакви забавяния ще увеличат бедността и безработицата в Европа", смята г-н Giegold.

Полският всекидневник Rzeczpospolita обаче смята, че предвиденият размер на фонда е прекалено малък. "Ако се стигне до криза от мащабите на тази, която започна през 2008 г., това няма да бъде нищо повече от капка в морето", пише вестникът, цитиран от eurotopics. Парите обаче са най-големия проблем на фона на зачестяващите прогнози, че може да се наложи трета спасителна програма за Гърция, а това означава още пари, и втора за Португалия. Именно парите са и в основата на съпротивата на Германия решението за спасяването на затъваща банка да бъде взимано от централен орган, което може да доведе до конфликт с германския Конституционен съд. Този втори елемент от изграждането на банковия съюз действително е повратна точка за архитектурата на еврозоната и ЕС като цяло и предстои да доминира новия политически сезон още от първите дни на есента.

Дълговата криза в еврозоната