euinside

EN | BG

• EN | BG
• Теми
• За Нас
• Проекти
• Авторски Права

Разпоредбите на Фискалния пакт, приет от 25 страни от ЕС тази пролет, стават част от българското националното законодателство чрез проекта на Закон за публичните финанси, предложен от министерството на финансите. Освен Фискалния пакт, с този закон страната изпълнява препоръките на Съвета на финансовите министри на ЕС за подобряване на управлението на публичните финанси, прилага директивата за бюджетните рамки на страните-членки (част от пакета за засилено икономическо управление на ЕС) и синхронизира бюджетната процедура със сроковете и процедурите в механизма за засилена предварителна координация на икономическите политики - т.нар. "Европейски семестър". Чрез проектозакона за публичните финанси националното фискално планиране се съгласува с превантивната и корективната част на Пакта за стабилност и растеж, е записано в мотивите към законопроекта.

Фискалните правила

В тази глава (втора) от проектозакона са записани референтните стойности за дълга и дефицита така, както са определени в Протокола относно процедурата при прекомерен дефицит към Договора за функционирането на Европейския съюз – граница от 3% от БВП за бюджетния дефицит и 60% от БВП за дълга на сектор "Държавно управление" (включва централната власт, общините и социално-осигурителните фондове). Буквално са отразени и правилата, записани във фискалния пакт, част от Договора за стабилност, координация и управление в Икономическия и паричен съюз.

Припомням, че България подкрепи само тази глава от договора като обяви, че ще започне да прилага главата за координацията на икономическите политики след влизането си в еврозоната. В договора е записано, че фискалните правила "пораждат действие в националното право на договарящите се страни най-късно една година след влизането в сила на настоящия договор чрез разпоредби с обвързваща сила и траен характер, за предпочитане на конституционно равнище, или когато тяхното пълно спазване и придържането към тях през целия национален бюджетен процес е обезпечено по друг начин."

Пак по силата на фискалния пакт в проектозакона са включени разпоредби за случаите на отклонение от средносрочната бюджетна цел за структурния
дефицит или от мерките за нейното постигане, както и корекционен механизъм. В шестмесечен срок от обнародването на закона в "Държавен вестник" Министерският съвет трябва да внесе в Народното събрание конкретно предложение за автоматични корективни механизми, както изисква фискалният пакт.

Чл. 37 от проектозакона предвижда със закона за държавния бюджет за съответната година да се определят ограниченията за максималния размер на новия държавен дълг, който може да бъде поет през годината, новите държавни гаранции и държавния дълг към края на годината. В бюджета трябва да са включени и "всички одобрени от Министерския съвет инвестиционни проекти и специфични програми съгласно Закона за държавния дълг, които ще се финансират с държавни или държавногарантирани заеми," а изплащането на държавния дълг е "приоритетно задължение на държавния бюджет". Плановете за емитиране на държавен дълг се докладват предварително на Съвета на Европейския съюз и на Европейската комисия по силата на фискалния пакт.

Правилата за ограничаване на дефицита и дълга се отнасят също така и за общините. Те трябва да се придържат към балансиран бюджет, а годишният размер на плащанията по общинския дълг не може да надвишава 15 на сто от средногодишния размер на приходите (собствени и от държавната субсидия) на общината за последните три години. Досега за база се взимаше само последната отчетена година, а с промените според МФ "се постига по-реалистична оценка за финансовото състояние на общината." С въвеждането на новите фискални правила се ограничават възможностите на социалноосигурителните фондове да поемат дълг и да издават гаранции.

Бюджетната процедура

В първия етап на процедурата Министерството на финансите трябва да изготви средносрочна бюджетна прогноза за следващия тригодишен период и актуализация на стратегията за управление на държавния дълг, които да бъдат одобрени от правителството до 15 април. Министърът на финансите изготвя пролетна и есенна макроикономическа прогноза съответно до 25 март и 25 септември. МФ е длъжно да съпоставя макроикономическата си прогноза с тази на Европейската комисия като аргументира евентуални съществени различия. Очевидно е отчетена критиката, често отправяна от Брюксел към София, че България изготвя основните си програмни документи на базата на твърде оптимистични прогнози. В проектозакона изрично е записано, че Конвергентната програма, Националната програма за реформи и средносрочната бюджетна прогноза трябва да се разработват при еднакви макроикономически и фискални прогнози и допускания.

Средносрочната бюджетна прогноза трябва да съдържа няколко задължителни елемента, тъй като се изпраща в Брюксел и трябва да дава достатъчно яснота за плановете на правителството, от една страна и от друга, трябва да има единен стандарт за всички държави-членки, за да има съпоставимост. Средносрочната бюджетна прогноза трябва да описва приоритетите на правителствените политики и целите на фискалната политика; да става ясно на базата на какви допускания е разработена, включително макроикономически сценарии; да съдържа достатъчно информация за текущото състояние на бюджета и прогноза за основните бюджетни показатели за следващите три години и др.

В рамките на Европейския семестър програмните документи на българското правителство трябва да бъдат представени за одобрение на Европейската комисия и Съвета на европейските финансови министри. Направените от Брюксел препоръки следва да бъдат изпълнени, а документите-коригирани. Това задължение дори е записано в прав текст в законопроекта. Вторият етап от бюджетната процедура приключва на 31 октомври с внасянето в Народното събрание на законопроекта за държавния бюджет, заедно с актуализираната средносрочна бюджетна прогноза, която ще изпълнява ролята на мотиви към законопроекта.

По силата на директивата за бюджетните рамки правителството се ангажира в шестмесечен срок от обнародването на закона в „Държавен вестник“ да внесе в Народното събрание предложение за независим орган, който да провежда наблюдение на спазването на правилата при изготвянето на бюджета, "което се основава на надежден и независим анализ". Този орган, т.нар. фискален съвет, трябва да бъде независим от фискалните органи на държавите-членки, предвижда директивата.

Оскъдни първи реакции

Работен вариант на законопроекта за публичните финанси беше публикуван от Министерството на финансите на 20 юли за обществено обсъждане. Месец по-късно МФ публикува законопроекта отново, обяснявайки че "предложенията на бюджетните организации и на организациите от неправителствения сектор са обсъдени и законопроектът е преработен, като са възприети редица от направените предложения". Трудно е да се каже какви са били направените предложения, защото публично изразените позиции по темата се броят на пръсти. Сравнителният прочит между двата текста обаче показва, че няма промени по отношение на малкото изразени критики.

Например Българската стопанска камара смята, че не е ясно как общините ще изпълнят изискванията за нулево салдо и намаляване на разходите: "В момент, когато говорим за засилване на местното самоуправление, не е ясно как това може да се постигне без достатъчно финансови средства и без предвиден ред за допълнителни трансфери от централния бюджет." Друга критика на организацията е, че "извънредно голяма свобода е предоставена на министъра на финансите и министър-председателя да променят бюджетите на отделните институции, както и да определят условия, ред, срокове и др.".

Изненадващо на сайта на Националното сдружение на общините в България няма позиция относно законопроекта за публичните финанси, макар отделни представители на сдружението да се изказват против него, с мотива, че ощетява общините и централизира бюджетната процедура. В проектозакона обаче се въвежда задължение на финансовия министър да съгласува със сдружението на общините "размера на бюджетните взаимоотношения на централния бюджет с бюджетите на общините по средносрочната бюджетна прогноза".

През февруари 2012 г. Институтът за пазарна икономика публикува доклада "Фискални правила: преглед на литературата, приложение и препоръки за България", в който поставя няколко резонни въпроса: дали в България са необходими фискални ограничения на общинско ниво; ще работят ли и как да бъдат формулирани автоматичните механизми за корекция при неспазване на правилата; необходим ли е независим фискален съвет и как да се гарантира неговата независимост и авторитет?

Отговорите на вторите два въпроса можем да очакваме половин година след като законът бъде обнародван в Държавен вестник. А тепърва предстои той да бъде приет от Народното събрание. Едва ли европейските фискални правила ще породят сериозни спорове, освен дежурната критика по партийна линия от социалистите. Що се отнася до общините обаче можем да очакваме не просто различни позиции, а промени в законопроекта под натиска на местната власт и в светлината на предстоящите парламентарни избори през юли 2013. Че предстоят избори можем да усетим ясно и от последното изречение в законопроекта: "Законът влиза в сила от 1 януари 2014 г.".