Скритият дълг в системите за социално осигуряване в ЕС: предизвикателствата пред България

Драгомир Белчев*, February 22, 2012

През изминалата седмица Европейската комисия публикува Бяла книга за адекватни и устойчиви пенсии. Документът има за цел отново да изостри вниманието на европейската общественост върху проблемите, свързани със застаряването на населението. Този процес ще се засилва в следващите години, като ще подлага на изпитание структурата на осигурителните системи, която включва не само пенсионната система, но и здравеопазването, и дългосрочната грижа за възрастните хора. Във време на бюджетни ограничения основният проблем е не само как да се изразходват средствата за социални програми, но и как натрупаните до момента публични задължения да бъдат разпределени между сегашното и бъдещите поколения. Нещо повече, каква цена ще трябва да платят бъдещите поколения, ако се отложи намаляването на публичния дълг.

Когато говорим за публичен дълг, трябва да разграничваме категориите

„явен” и „скрит” дълг.

Явният дълг е формиран от сбора на всички бюджетни излишъци и дефицити през годините и е основен критерий при ограниченията на Пакта за стабилност и растеж на ЕС – до 3% от БВП дефицит и до 60% от БВП публичен дълг. От друга страна този показател не разкрива цялата истина за фискалното бреме, което надвисва в бъдеще. След като към него се прибави т.нар. „скрит дълг”, стойността ще надвиши значително определения “таван” от 60% от БВП.

Скритият дълг всъщност e обещанието на държавата да предоставя както на гражданите си днес, така и на тези, които ще се родят и ще живеят в бъдеще различни облаги като пенсии, здравеопазване и дългосрочна грижа. Разбира се, всички настоящи и бъдещи разходи трябва да бъдат покрити от настоящите и бъдещи данъчни приходи и осигурителни вноски. Технически погледнато, това е нетният данък, който е платен индивидуално от всеки гражданин през целия му живот (разликата между всички трансфери от държавата под формата на пенсии и други социални придобивки и всички трансфери към държавата под формата на данъци и осигуровки).

Какво става, ако настоящите и бъдещи разходи на нацията за здравеопазване, пенсии и грижа за старите хора не се покриват от съответните приходи от здравни, пенсионни и социални осигуровки? В този случай ще се появи дефицит в системата на социалното осигуряване, като разликата между приходи и разходи е т.нар. отклонение от устойчивостта. Сборът на дефицитите на безкрайна база дава количеството скрит дефицит или скритата публична задлъжнялост. Тъй като се изчислява на безкрайна база, скритият дълг ще се застъпва между поколенията. Затова трябва внимателно да се разпредели тежестта му между тях още повече, че отлагането на изплащането му във времето ще доведе до по-висока цена и натоварване на бъдещите поколения.

Въпрос на време е скритите задължения на страните от ЕС да се превърнат в явни.

Застаряването на населението и необратимите демографски процеси ще допринесат това да се случи, когато текущите вноски към социалните системи вече няма да са достатъчни и те ще изпаднат в хроничен дефицит. Намаляването на раждаемостта и увеличаването на продължителността на живота през последните десетилетия ще доведат до нова възрастова структура на населението. Коефициентът на зависимост на възрастните хора в разширения ЕС се очаква да се удвои до 50 в следващите десетилетия. Тоталният коефициент на зависимост на цялата система ще се увеличи от 120 сега до 150 през 2050 г.: в първия случай, 100 работещи хора ще трябва да издържат 50 души на възраст 65 г. и нагоре, а във втория - 100 души ще се наложи да осигуряват 150 неработещи (млади, стари или безработни). В България този процес беше значително ускорен от лошите икономически условия. От една страна много хора главно в работоспособна възраст напуснаха страната, а от друга страна драстично намаля раждаемостта. В резултат населението на страната се превърна в най-бързо намаляващото в Европа (вижте графиката вдясно).

На базата на въведения от ЕК през 2009 г. показател за необходима корекция в бюджетите (разходите за сегашните и бъдещи поколения, които не отговарят на събраните приходи в рамките на системата за социално осигуряване за същите тези поколения) можем да изчислим какви са скритите задължения на страните, с които те трябва да се преборят. Скритите публични задължения в таблицата вляво са като процент от БВП и са преизчислени в настояща стойност.

Посочените в таблицата изчисления трябва да се разгледат по няколко начина. На първо място е видно, че задълженията значително надвишават критериите, заложени в Пакта за стабилност и растеж. При това те представляват само скритите задължения, тъй като явният публичен дълг вече е отчетен. На второ място възниква въпросът как отделните страни ще се справят с разпределянето на тежестта върху сегашното и бъдещите поколения.

Какви политики биха намалили скрития дълг?

Принципни решения за намаляване на скрития дълг са бюджетна консолидация и увеличаване на данъчното бреме. Това ще означава, че всяко отлагане на мерките би прехвърлило тежестта за справянето с проблема върху идните поколения и би облагодетелствало сегашното. Предвид размера на скрития дълг, една самостоятелна мярка не би имала ефект, а е нужен интелигентен микс от политики. Със сигурност успех ще имат тези, които биха коригирали коефициентите на зависимост:

- увеличаване на пенсионнaта възраст и синхронизирането й с продължителността на живота – тази мярка със сигурност има най-пряк характер, като се оценява и с най-голямо значение за намаляването на скрития дълг;

- насърчаване на заетостта - особено на хората в предпенсионна и дори пенсионна възраст, които да имат стимули да продължат да работят;

- насърчаване на имиграцията от други части на света – с второстепенно значение, но също важна. Би имало положителен ефект, тъй като обикновено имигрантите са хора в работоспособна възраст, допринасяйки за приходната част на бюджета, а като цяло са по-иновативни и предприемчиви. Това, разбира се, идва и с определена социална цена, а и имиграционната политика е част от общите политики на ЕС, поради което трябва да се стигне до европейско решение по темата;

- съществуват и други възможности като реформи в пенсионната система, адаптиране разходите за здравеопазване към възможностите на осигурените лица да допринасят за системата на здравеопазването; наемането на повече доброволци в системата за дългосрочна грижа, за да се държат под контрол разходите и др.

Какви са перспективите пред пенсионната система на България?

Пенсионната система на България, като част от социално-осигурителната система, също е изправена пред редица предизвикателства. Те са свързани както с намаляването на скритите задължения, така и с постигането на устойчивост на системата и на адекватни пенсионни възнаграждения. Сред основните проблеми е хроничният дефицит, който се допълва от държавния бюджет**. През 2010 г. разходите за пенсии са били 9.9% от БВП, което е най-високото им ниво за последните години.

Същевременно, по-малкото доходи от труд означават по-малко приходи под формата на осигуровки. Причините, довели до това са главно подмяната на типа на финансиране на НОИ чрез намаляване на осигуровките през годините и заместването им с данъци. Това постави под въпрос и индексирането на пенсиите, което бе замразено в годините на несигурност и бюджетни ограничения. В контекста на целта за постигане на устойчивост в средносрочен и дългосрочен план (включвайки в това число и скритите задължения) има няколко възможности за въздействие върху системата.

1. Увеличаване на законовата пенсионна възраст

Последните реформи тук бяха представени съвсем наскоро, като от началото на 2012 г. поетапно се увеличава възрастта за пенсиониране с по 4 месеца за жените от 60 до 63 г., а за мъжете от 63 до 65 г. Като цяло това е добра стъпка, но е важно да се отбележи, че възрастта на хората с новоотпуснати пенсии за 2010 г. (въпреки повишението през последните години) е 57 г. (най-ниската, сравнена със страните от ОИСР), което е значително под официално обявената. Следователно само по себе си увеличението на пенсионната възраст не е достатъчно условие за увеличаване на приходите в НОИ. Но дори и да е достатъчно, има голяма вероятност да се постигне отново привилегироване на определени групи, категории и професии. Важният урок тук е да се съкратят изключенията за ранно пенсиониране, като се направи преоценка на различните професии и длъжности. За по-добра справедливост и стимул за внасяне на осигуровки е нужна и преоценка на методите на изчисляване на пенсиите, като се свърже по-тясно приносът към системата на отделния човек.

2. Изравняване на условията за пенсиониране между половете

Когато говорим за пенсионна възраст, неотменно следва да се разгледат и препоръките на ЕК за изравняването между половете. Като цяло жените се пенсионират по-рано и по правило получават обезщетения по-дълго поради по-високата си продължителност на живота. От друга страна те са по-уязвими към продължителни прекъсвания в трудовия си стаж, което в комбинация с предходното в повечето случаи води до по-ниски пенсии. Увеличаването на кариерата на жените би увеличило и размера на плащанията към тях. То ще бъде особено осезаемо за тези, които се осигуряват и във втория стълб на пенсионната система.

3. Насърчаване на частното пенсионно осигуряване

Освен реформа в държавния дял на пенсионната система са необходими насърчителни мерки във втория и третия й стълб. Насърчаването на конкуренцията между различните фондове е изключително важно. То може да се осъществи чрез премахване на някои и намаляване на други такси на частните пенсионни фондове и въвеждане на мултифондовата система. От друга страна, осигуряването на по-висока доходност от страна на фондовете е свързано с редица други промени, които предстоят като промяна в отчитането на минималната доходност. Различните облекчения за спестяващите в доброволното пенсионно осигуряване със сигурност ще допринесат за по-устойчиви пенсионни плащания.

В заключение, можем да кажем, че увеличаването на времето, което хората прекарват на пазара на труда не трябва да се счита само като икономически проблем, но и като социален. В обществото има много индивидуални нужди, затова и системата трябва да бъде достатъчно гъвкава, за да ги посрещне. Трябва да бъдат положени основите, за да бъде постижимо увеличението на трудовия живот на хората. Например, освен осигуряване на обучения и поддържане на квалификацията, трябва да се обсъдят и възможности за по-гъвкаво работно време, както и други възможности, които да улеснят хората на работните им места.

Въпреки песимистичните тенденции, свързани с намаляването на населението, застаряването и проблемите с финансирането на социалноосигурителните системи, това може би е началото на едно ново развитие. Обществото се променя, а ние като част от него трябва да намерим нови решения и възможности. Като следствие от застаряването на населението нашата ценностна система трябва да се промени и успоредно с това, да се развиваме като общество.

* Авторът е експерт в Института за икономическа политика (ИИП). Статията представя част от заключенията в публикуваното през 2011 г. изследване на ИИП “Скритият дълг в обществената система за социално осигуряване. Случаите на България, Германия, Полша и Унгария".

** Подчертаванията в тъмно черно са на euinside.

България: Хоризонт 2020