Full house в обществените поръчки
Аделина Марини, April 28, 2011
Това е един от тези закони, за които лелеещият за ред и законност гражданин си мисли, че никога не може да бъде написан като хората у нас. От онези закони, в които каквото и да се напише оставаш с впечатлението, че е предназначено за някого, че изначално се прави с цел да обслужи някого и че изобщо никога нищо няма да се промени. Това беше усещането ми по време на обсъждането на проектозакона в Министерския съвет, за което обаче медиите бяхме поканени ... "по европейски". Получихме поканата два дена по-рано, което е абсолютно в разрез с традицията на институцията да бъдем канени буквално пет минути преди събитието, без никаква предварителна информация. А в случая, не само че получихме поканата навреме, но към нея бяха приложени законопроектът и концепцията за промените в законодателството за обществените поръчки.
Обсъждането се водеше от министъра на еврофондовете Томислав Дончев, а представянето на промените направи изпълнителният директор на Агенцията за обществени поръчки (АОП) г-жа Миглена Павлова.
Какво налага промените в ЗОП?
Обществените поръчки и начинът, по който се провеждат у нас влязоха в полезрението на Европейската комисия миналата година (2010) и бяха дебело подчертани в годишния доклад на институцията по Механизма за сътудничество и оценка, с който България влезе в Европейския съюз заради неспособността си да проведе съдебната реформа и да се справи с корупцията и организираната престъпност. Вече пет години от членството с "условна присъда" България продължава да работи повече с цел да получи положителен доклад, отколкото да изпълни така наречените бенчмаркове. Именно заради това се получава и постоянното разширяване на обхвата на Механизма.
Еврокомисията е подчертала изключително големия брой нередности при проведените търгове (60%), които се дължат, както гласи оценката на Комисията, на честите промени в законовата база и прилаганите процедури през последната година в конфликта на интереси, фаворизирането на местно ниво и честото заобикаляне на процедурата и сключване на договор без търг. Още при представянето на доклада пред медиите в края на юли миналата година, премиерът Бойко Борисов тържествено обеща, че до три месеца ще има изцяло нов закон за обществените поръчки. Нито са три месеца, нито е изцяло нов закон, но за сметка на това промените в сегашния са много.
Кое е най-същественото изменение?
На този въпрос се опитвах да си отговоря, докато четях проектозакона, където открих няколко смущаващи предложения за промени, но ми беше трудно да откроя най-важната от тях. На обсъждането в Министерския съвет, обаче, всички представители на браншови организации започваха своите изказвания с една от новостите в законопроекта - in house възлагането, което на практика означава вътрешно възлагане - една държавна структура да възложи изпълнението на поръчка на друга държавна структура. Това предложение, което търпи най-много критики, по думите на г-жа Павлова, е един от дискусионните текстове, които продължават да се обсъждат.
В законопроекта продължава да не е описано при какви случаи може да се прилага тази практика. Министър Дончев отбеляза, че този текст ще отпадне, ако не бъдат намерени достатъчно механизми, които да гарантират, че с тази възможност няма да се злоупотребява. Според г-н Дончев, целта на in house възлагането е да се уреди един много тесен кръг възлагане, най-вече на общинско ниво, за който обикновено няма частни кандидати. В подкрепа на този тип възлагане се изказа и председателят на Националното сдружение на 
общините г-жа Гинка Чавдарова, според която има не малко случаи, при които се възлага сметосъбиране или сметоизвозване и частни изпълнители изобщо не се явяват. Ако обаче общината е длъжна да предостави дейността след конкурс, често влиза в нарушение, тъй като не предоставя услуга, а в резултат възникват незаконни сметища, за които общината бива глобявана.
Друг проблем, който in house възлагането може да реши е извозването на деца към средищните училища. По думите на г-жа Чавдарова, това е масов случай - близо 80% от случаите, при които частни фирми не се явяват. "Тогава ние какво правим?", попита риторично тя. По думите й обаче, необходимо е текстовете по този тип възлагане да се прецизират и цялостната философия на закона да бъде преориентирана, така че вместо да защитава бизнес-интереси или тези на възложителя, да защитава интересите на потребителя на услугата.
Според Камен Колев, заместник председател на Българската стопанска камара, не е ясно каква е целта на in house възлагането и изглежда така, сякаш се търси начин да се обоснове полза за някого, "може би за възложителя". Според него, възможно е липсата на интерес към дадена поръчка да се дължи на други причини, като например базата на обявлението, техническите параметри на заданието или други. Той настоя този текст да се премахне. От БАИТ (Българската асоциация за информационни технологии) също разкритикуваха текста като посочиха, че във вида, в който е даден е неприемлив. "Това означава голяма врата, отворена към корупцията".
Промяна в крачка
Друга промяна, която се въвежда с проекта е промяната в движение на условията по поръчката, което е формулирано като "решение за промяна" в проекта. Тя дава възможност на възложителя да промени обявлението и/или документацията чрез публикуване на решение за промяна като инициативата може да бъде негова за отстраняване на пропуски или грешки, или пък по искане на заинтересовано лице, отправено в 10-дневен срок от публикуване на заявлението. Това също не е твърде добре формулирано и беше критикувано остро, но министър Дончев го определи като "облекчение за всички", защото дава шанс, ако в процедурата има дефект той да бъде открит навреме и, в зависимост от това колко е тежък, да бъде отстранен без прекратяване на процедурата.
Той добави, че този въпрос неведнъж е бил обсъждан в Европейската комисия, откъдето са казвали нееднократно, че законодателството ни никак не е гъвкаво в тази посока. Според Миглена Павлова, промените не са насочени към промяна на цените в посока нагоре, каквато беше първата мисъл на всички участници в обсъждането. ЗОП, по думите й, предвижда само 1 изменение в посока увеличаване на цените. Така, както са описани промените включват промяна на срока на процедурите, когато това се налага, замяна на дейности по предмета на поръчката в интерес на възложителя, "когато това не води до увеличаване на стойността на договора", при намаляване на общата стойност на договора в интерес на възложителя поради намаляване на договорените цени или договорени количества или дейности.
Увеличение на цената се предвижда със следния текст: "когато се налага увеличение в цената поради приемането на нормативен акт – до размера, произтичащ като пряка и непосредствена последица от нормативния акт". Камен Колев, обаче, заяви, че промяната в условията на договора засяга преди всичко цената. "Прекалено много са случаите, които дават възможност за коригиране на тази цена". Другият проблем, който той изтъкна е прекалено високият процент (22%) на поръчките без договаряне или без обявление. Тази практика се запазва и с проектозакона в настоящия му вид, като е обяснено, че процедурата "договаряне без обявление" е приложима единствено и само при възникване на форсмажорни условия. Това е най-честата практика, използвана в София за кърпене на дупки, вместо да се направи цялостен ремонт. В отговор Томислав Дончев отчете тенденция за спад на поръчките без договаряне - 18.9% за 2010, а от началото на 2011 - 15.6%.
Ограничаване на подизпълнителите
Със законопроекта се въвежда и ограничение до 40% на участието на подизпълнители в обществените поръчки. Тази промяна като цяло беше приветствана от браншовите организации, тъй като се решава добре познатият проблем: фирми, особено в строителството, често известни големи компании печелят търгове на базата на своя капацитет и реноме, но после прехвърлят работата си на български фирми. Точната формулировка в законопроекта е 
"Когато участникът предвижда участие на подизпълнители, делът на
работите, които те ще изпълняват не може да превишава 40 на сто от обема на обществената поръчка".
Друг противоречив въпрос беше участието в оценителните комисии на външни експерти, което се отказва и със сегашния законопроект. Според Томислав Дончев, често външните експерти не отговарят пред никого, дори когато има съмнения в тяхната експертиза или добросъвестност. Гинка Чавдарова подкрепи това, тъй като често се случва да не могат да бъдат привлечени външни експерти. "Не бива да се дава възможност да се блокират поръчки заради това, че не се предоставят независими експерти", каза тя и добави, че може да даде купища примери, които са извън браншовите интереси и експерти на практика не може да бъдат предоставени. Г-жа Чавдарова обаче посочи друг недостатък на законопроекта - липсата на ангажимент за спазване на всички срокове. "Какво става, ако не се спазват сроковете законът мълчи", констатира тя и призова за "поне някаква гаранция, че ще има усилия да се спазват".
По най-спорните моменти обсъждането на промените продължава. Амбицията на управляващите е измененията в ЗОП да бъдат приети преди лятната ваканция на парламента, което означава законопроектът да е почти изцяло готов до годишния доклад на Европейската комисия, който обикновено излиза в края на юли.