Демокрацията на Макрон срещу демокрацията на Вебер. Рунд ІІ
Аделина Марини, July 2, 2019
Миналата година, когато се яви за първи път пред евродепутатите в Страсбург след избирането му за президент на Франция, Еманюел Макрон обяви, че целта му е Европа, базирана на "истинска демокрация". Под "истинска" той разбира връщане към корените на демокрацията, тоест с участието на гражданите. Затова и в европейски контекст, той искаше въвеждането на транснационална европейска листа, която да даде възможност на европейските граждани да гласуват директно за европейски депутати, не само през национални листи. Тезата му го въвлече в сблъсък с лидера на парламентарната група на ЕНП в Европейския парламент Манфред Вебер (Германия), за когото системата на водещите кандидати (шпиценкандидати) е най-голямото достижение на европейската демокрация. Двамата проведоха своеобразен словесен дуел на 24 април в Страсбург, по време на който г-н Вебер хвърли бумеранг към Макрон, заявявайки, че неговото виждане за демокрация е единствено парламентарната демокрация.
Още тогава си пролича, че Европа ще стане заложник на битката между Еманюел Макрон и Манфред Вебер или по-скоро между различните виждания на двамата за това що е то демокрация. Поредна битка между френското виждане за Европа и германското. Година по-късно бумерангът се върна към Вебер, който по всичко личи, че ще изпусне шанса на живота си без никаква квалификация да стане шеф на Европейската комисия по процедура, която се показа като най-малкото спорна от демократична гледна точка. И тази година, както миналата, сблъсъкът се състои в различното виждане за демокрация.
Демокрацията на ЕС
Въпросът с демократичността на наднационалните процеси в ЕС отдавна е обект на академични спорове. Две са преобладаващите тези. Според първата и това е наднационалната, на ЕС му липсва демократична легитимност, най-малкото защото такова животно като европейски демос няма, но също и защото взимането на най-важните европейски решения не е прозрачно. Междуправителствената теза пък смята, че тъй като ЕС е съюз от суверенни държави, те са водещи във взимането на решения, затова важна е националната демокрация, а не наднационалната. И двете тези имат сериозни недостатъци и разглеждат процесите избирателно.
Всъщност Съюзът е едно уникално образувание, което през годините на своята еволюция постоянно търси подходящия баланс между националната държава и наднационалната структура. Натискът за все повече интеграция, обикновено първо по икономически причини, но не само, постоянно тласка страните-членки да споделят все повече суверенитет на наднационално ниво. Това от своя страна създава необходимост от демократичното легитимиране на процесите. И тук задачата става много сложна. Повърхностното анализиране на сегашната институционална действителност води до федералистки заблуди. Онези, които настояват, че на ЕС му липсва демократична легитимност и призовават за директни избори за шефските позиции изглежда пропускат, че Съюзът все още е далече от федерализма.
След последните промени в устройствените договори от 2009-та година ситуацията с демократичността е следната. Съюзът има няколко нива на управление. Европейската комисия е изпълнителен орган на Съюза, но не в смисъла, който важи за националните правителства. Комисията не взима самостоятелно решения, които после страните-членки са длъжни да прилагат. Нейната изпълнителност се състои в два аспекта. Комисията е единственият орган в ЕС, който има право на законодателна инициатива, тоест тя може да предлага закони, но не може да ги одобрява. Освен това, когато един закон (директива, регламент, делегиран акт, решение или друго) страните-членки са тези, които го прилагат на практика и то невинаги незабавно. Ако е директива, тогава законът задължително минава през националния парламент. В много случаи Комисията издава препоръки как дадено законодателство да се прилага, но отново членките са тези, които са отговорни за прилагането. С други думи, изпълнителността на Комисията е индиректна.
Вторият аспект се състои в отговорността на Комисията да внимава дали европейското законодателство се спазва - добре познатата й роля на пазител на договорите. Тук нейната пряка роля се състои в това да предупреди, когато някоя членка не спазва правните си ангажименти или да започне процедура за нарушение. Но, отново страните-членки са тези, които ще решат дали да се подчинят или не. В случай на неподчинение ЕК може да наложи на непослушната държава глоби, които са дължими всеки ден до решаването на проблема. Санкциите носят по-директна роля за ЕК, но както се вижда в случаите с Полша и Унгария това може да се окаже доста мъчителен процес, в който се вижда ясно, че без националните държави изпълнителността на Комисията не струва особено много.
ЕК е по-свободна във взимането на решения, тоест не зависи от страните-членки за това, само в две сфери - конкуренцията и външната търговия. Европейската комисия по своята същност е наднационален орган, чиято основна функция е да се грижи за европейския интерес. Тя е тази, която отговаря за това договорите да се спазват от всички, тъй като това е гаранция за запазване на баланса на силите между малки и големи страни-членки, между север и юг, изток-запад.
Европейският парламент от своя страна представлява европейските граждани и държи Комисията подотчетна. Парламентът обаче няма особено голямо влияние върху Съвета, който от своя страна представлява националните правителства. Правомощията на парламента се увеличаваха с всяка промяна в устройствените договори и достигнаха своя пик с Лисабонския договор, който разшири максимално законодателните сфери, в които участието на ЕП е задължително, така наречената съзаконодателна роля. Лисабонският договор даде на парламента и правото да "избира", вместо както преди, само да одобрява председателя на Европейската комисия. Именно думата "избира" даде на Страсбург мотивацията да предложи системата на шпиценкандидатите.
Когато се каже обаче, че парламентът е единствената институция, чиито кандидати се избират директно, е малко подвеждащо. Вярно е, че членовете на ЕП се избират на отделни избори, които се провеждат в точно определен период от време във всяка членка - в рамките на пет дена в края на май на всяка година, която завършва на 4 или на 9. Това, което прави избора подвеждащ е, че винаги тези избори са всъщност със силен национален оттенък. Европейските теми почти никога не присъстват в предизборните кампании и избирателите обикновено ги възприемат като междинен тестов период за управляващите, като своеобразен референдум. Това до голяма степен поставя под въпрос наднационалната легитимност на парламента. Докато в ЕП мнозинство имат проевропейските сили, институцията ще функционира добре, запазвайки баланса между националната политика и европейската.
Като институция ЕП по много неща прилича на националните, но и се отличава от тях. Най-съществената разлика е, че евродепутатите не могат да "назначават" Комисията, нито могат да гласуват вот на недоверие срещу отделен член на Колежа. Те могат единствено да гласуват срещу цялата Комисия. Вече имаше подобен случай с Комисията на Жак Сантер, която в крайна сметка при заплахата от вот на недоверие сама подаде оставка. Може би най-съществената разлика е, че националният парламент може да променя националната конституция, ако се събере необходимото мнозинство. Европейският не може да променя устройствените договори. Това се прави от Европейския съвет. Когато се мисли за демокрацията на европейско ниво, трябва да се отчитат и тези различия между европейска и национална политика и управление.
Като стана дума за Европейския съвет, това е най-непрозрачната институция, която представлява лидерите на страните-членки - премиери и президенти. Тя е сравнително отскоро призната в устройствените договори и е органът, който дава на интерговернменталистите увереността, че ЕС се управлява от страните-членки, вместо от наднационални институции. Европейският съвет обаче няма законодателна сила. Той издава само политически насоки и взима политически решения за бъдещето на съюза. Европейският съвет е отговорен също и за одобряването на разширяването на Съюза. По време на кризата в еврозоната той беше основната институция, която взимаше решения, тъй като институционалната архитектура не беше в състояние да реши нововъзникналите проблеми.
През годините ролята на Европейския съвет значително нарасна, което кара много анализатори да твърдят, че междуправителствеността (интерговернментализма) се завръща в ЕС. Съветът на министрите продължава да е основният законодателен орган, в повечето случаи в съдействие с Европейския парламент. Съветът представлява националните правителства.
Целия този управленски триъгълник се подпомага и от работата на Европейския съд, а към него трябва да добавим и Европейската централна банка, когато става дума за еврозоната. Както може да се види от различните нива на управление, демократичната легитимност също е на различни нива и зависи от функцията на европейско ниво. ЕК е подотчетна на ЕП, но в същото време не е изцяло независима от страните-членки, които изпращат свои избраници за членове на Колежа на комисарите, а също и получава инструкции от лидерите върху какво да се концентрира. ЕП е директно избран, но не може да действа самостоятелно без ЕК и Съвета. В Съвета пък 
министрите са подвластни единствено на национален контрол - националните парламенти, национални избори. Европейският съвет - също.
Взаимната обвързаност, която вероятно изглежда прекалено оплетена отстрани, всъщност цели да блокира от една страна държавите-членки да се върнат към междуправителствените решения в ущърб на общия европейски интерес, ерго в нарушение на баланса на силите, и от друга - евентуални опити на институционални лидери да изземат властта от ръцете на националните държави. Откакто ЕС набъбна на 28 членки, мечтите за Европейски съединени щати се изпариха, тъй като не всички страни споделят еднакво виждане за бъдещето на Съюза. Затова и наднационалната демокрация куцука.
Процедурата за избор на шеф на ЕК се свежда до намирането на споразумение между Европейския съвет, който по договор предлага номинация, и Европейския парламент, който пък избира. Договорът не казва откъде идва човекът, който ЕП избира, което и създава пространство за конфликти. Процедурата на шпиценкандидатите слага избора в ръцете на ЕП, тоест чрез полудемократична процедура - първо вътрешнопартийни избори, а после общоевропейска кампания, но гласуване през национална листа без да е ясно, че резултатът от тези избори ще доведе до избирането на този или онзи за шеф на ЕК. Това лишава Европейския съвет от правото му да предложи кандидат.
Ситуацията е малко объркваща на пръв поглед, защото членовете на Европейския съвет са обикновено и партийни лидери и са тези, които са участвали в номинирането на водещите кандидати. Въпреки това обаче, те правят това в качеството си на партийни лидери на форум на европейска партия. Европейският съвет е институция на ЕС и като такава тя има правото да номинира следващия шеф на Комисията, както и останалите постове впрочем. Шпиценкандидатурата поставя Европейския съвет и особено онези негови членове, като Еманюел Макрон например, които не членуват в нито една европейска политическа партия, в неравностойна позиция*. Точно това поставя под сериозно съмнение твърденията на щаба на ЕНП, че Еманюел Макрон руши европейската демокрация.
Вярно е обратното - процедурата на шпиценкандидатите отнема права от европейските лидери, които са избрани чрез национални избори да представляват своите граждани на този висок форум и да взимат решения от тяхно име. Именно затова, френският президент настояваше за въвеждането на транснационална европейска листа, която щеше да позволи на кандидати извън европейските политически мастодонти да се кандидатират за най-високите постове. Манфред Вебер обаче беше против. Друг вариант, който се обсъждаше, но националните партии не се съобразиха, беше на националните партийни листи да се изписва логото на европейското политическо семейство, към което принадлежат, както и името на водещия кандидат за шеф на ЕК. Това щеше да влее допълнително демократична легитимност в процедурата.
Има спорове и за това дали не трябва и останалите постове да бъдат обект на демократичен избор, като се приема априори, че пазарлъците при затворени врати в Европейския съвет не е достатъчно демократично. В това обаче няма много логика, тъй като основната функция на шефа на Европейския съвет е да координира срещите на този орган. Той не взима самостоятелни решения, за да се налага да бъде избиран директно от европейските граждани. Той представлява страните-членки на големи международни форуми, като отива там с ясен мандат, даден му от лидерите. От създаването му досега постът еволюира в зависимост от това кой го заема, но е все още рано да се каже дали наистина функцията му изисква толкова голяма демократична легитимност като директен избор.
По същия начин стои и въпросът с върховния представител за външната политика и сигурността. Обикновено външните министри в националните държави се назначават директно от правителствата. В европейския вариант това се прави от Европейския съвет като се взимат предвид, както обикновено, географския и половия баланс. Докато страните-членки все още имат пълни компетенции по отношение на външната политика, директният избор за тези два поста не би им бил по мярка и ще създаде конфликт между националните правителства и европейските институции. С други думи, междуинституционалният баланс ще бъде нарушен.
Изобщо директните избори за европейски постове звучат добре, но изглежда пропускат сложността на европейския организъм. Нещо повече, директно гласуване би могло да доведе до несъответствия в гласовете - големите членки винаги могат да надделеят над малките, заради по-големия брой избиратели. Разбира се, винаги може да се намери справедлива система, както например в ЕП малките членки имат минимален брой евродепутати, а големите имат таван на бройката, но, отново, директният избор трябва да е съобразен с отговорностите на поста.
Всякакви промени на тези отговорности, както и въвеждането на директен избор изискват промени в устройствените договори. Такива промени ще предизвикат лавина от референдуми и най-вероятно ще завършат с пълен провал. Освен това вероятно ще отнемат много повече време от договарянето на Европейската конституция, която се провали именно на референдуми. Да не говорим, че в момента няма грам апетит сред страните-членки за договорни промени, а още по-малко за повече наднационалност.
Задава ли се междуинституционална война?
Лидерите в неделя ще имат трудната задача да намерят сложен баланс между географско, полово и политическо представителство за само четири позиции, като при една от тях професионалната квалификация и аполитичност има водещо значение - председателското място в ЕЦБ. Европейският съвет ще трябва да предложи на ЕП сделка, която депутатите да приемат, а това ще бъде трудно, ако сделката не включва шпиценкандидатурата. Търсенето на компромис между лидерите на страните-членки е достатъчно голямо предизвикателство, но още по-голямо е то, когато става дума за компромис с ЕП. Ако двете институции не постигнат съгласие, това означава междуинституционална война. Това не би било добро начало за новия мандат.
Най-голямата точка на конфликт е Манфред Вебер, тъй като срещу него са едновременно не малко лидери в Европейския съвет и солидно мнозинство евродепутати. Ако Вебер отпадне, френският президент би бил по-склонен да приеме друг шпиценкандидат, като по този начин се запази шпиценкандидатурата като система. Парламентарната група "Обновяване на Европа", в която членуват депутатите на Макрон има двама водещи кандидати - лидерът на бившата група на либералите Ги Верхофстад и сегашната еврокомисарка на конкуренцията Маргрете Вестагер. На срещата на върха на 20 юни френският президент даде да се разбере, че няма да отстъпи от позицията си и предупреди, че проточване на конфликта само ще усложни намирането на компромис. В същото време германската канцлерка Ангела Меркел намекна, че е склонна да жертва Вебер в името на компромиса.
Това едва ли ще се посрещне добре у дома, където наследничката й на председателското място в Християндемокрачния съюз Анегрет Крамп-Каренбауер подчерта, че държи на Вебер. Меркел обаче, която вече е с единия крак извън политиката, няма какво повече да губи във вътрешнополитически план и изглежда склонна да подпомогне намирането на компромис. Това разбира се ще е за сметка на други постове, които ЕНП ще получи в замяна.
Нещото, което се промени радикално на последните избори за ЕП през май беше баланса на силите. ЕНП само номинално е най-голямата партия, но тя води с малко пред социалистите и демократите, а зелените и либералите почти удвоиха резултатите си, с което се превърнаха във водещ фактор за образуването на коалиции. ЕНП повече не може да диктува правилата на играта и това е факт, който партията подцени. Ако тя наистина държи на демокрацията на европейско ниво, трябва да се съобрази с новите политически реалности и да търси подкрепа у останалите политически сили. Те обаче са категорични, че няма да сътрудничат, ако Манфред Вебер е кандидатът на ЕНП.
Бумерангът се връща и вероятно ще удари Вебер лошо. Хубавото е, че целият този конфликт носи много уроци за това какво точно липсва, за да се подобри европейската демокрация. Когато всичко утихне и новите фигури са заели позициите си, ще бъде подходящо ЕС да помисли как да подобри избирателния процес, особено след като тази година за първи път не само беше спряна тенденцията на спад на избирателната активност, но тя дори се увеличи значително. Дори и без промяна на устройствените договори много неща може да се направят, за да се подобри избирателния процес.
Да се твърди обаче, че шпиценкандидатурата каквато е в момента е решение на проблема с демократичната легитимност е смешно и невярно. Тя беше първа крачка, която през 2014-та година мина успешно, но през 2019-та разкри множеството си недостатъци. Дори и да оцелее след неделя, процедурата няма да живее още дълго, ако не бъде значително надградена и подобрена, като се включи и транснационална европейска листа. Останалото е лицемерие.
*Евродепутатите от партията на Макрон "Напред!" се коалираха с групата на либералите в ЕП (АЛДЕ), като създадоха нова група, която се нарича "Възраждане на Европа", но "Напред!" все още не е членка на нито една европейска партия.